外资并购非上市国有企业的程序（中）

作者简介：唐清林，北京律师，人民大学法学硕士，擅长企业并购律师业务，并对该业务领域的理论研究感兴趣，曾编写《企业并购法律实务》（副主编，群众出版社出版），本文为该书部分章节内容的摘要。
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七、对目标企业进行尽职调查
发出并购意向书后，如果目标企业同意就并购进行进一步的协商谈判，外国投资者就可以对目标企业进行尽职调查。许多失败的外资并购都和没有进行彻底的尽职调查有关。比如，没有对东道国的外资政策、产业政策和相关法律进行深入的尽职调查，导致并购交易被政府主管部门否决；没有对并购交易结构进行合法性调查和分析，导致并购交易无法顺利进行；没有对目标企业的法律纠纷进行尽职调查，导致并购后法律纠纷爆发而失败；没有对并购后的行政整合、业务整合的基础和可能出现的问题进行有效的调查和控制，导致并购后因整合发生法律纠纷而失败；没有调查东道国的劳动法律，从而造成与目标企业的员工发生劳动纠纷，导致并购中途流产。
1．尽职调查的作用、目的和原因
外国投资者一旦确定目标企业之后，就应该聘请专业人士对目标企业进行尽职调查。尽职调查的作用在于，使并购方在并购开始前尽可能多地了解目标企业各方面的真实情况，以避免对并购方的利益造成损害。尽职调查的目的是使并购方尽可能地发现有关他们想购买的股份或资产的全部情况，以便确认他们已经掌握的重要资料是否准确地反映目标企业的资产负债状况。
在并购过程中，并购双方处于信息不对称的地位。对并购方来说，并购行为存在诸多风险。比如： 目标公司过去财务账薄的准确性；并购以后目标企业的主要员工、供应商和顾客是否会流失；相关资产是否具有目标企业赋予的相应价值；是否存在可能导致目标企业运营或财务运作分崩离析的因素。目标企业通常会对这些风险有很清楚的了解，而并购方则没有。因此，并购方有必要通过尽职调查来平衡并购双方在信息掌握程度上的不平等。一旦通过尽职调查明确了该并购行为存在哪些风险和法律问题，并购双方就可以对相关风险和问题进行谈判。
此外，外国投资者并购非上市国有企业过程中的目标企业有自身的特殊性。由于不是上市公司，非上市国有企业的信息披露程度就非常低，外国投资者想要掌握目标企业的详细资料就必须进行尽职调查。
2．尽职调查的步骤
尽职调查的主要步骤如下：
（1）由并购方指定一个由律师、会计师和财务顾问等专家组成的尽职调查小组。律师的作用是负责并购顺利实现的各项法律事务，整合并购谈判的基础，使谈判达成的协议具有合法性。会计师的作用是审查目标企业的各项财务数据的真实性。财务顾问的作用是对并购进行整体策划和协调，确定交易条件，设计融资方案，提供融资安排等；
（2）由并购方和其聘请的专家顾问与卖方签署保密协议；
（3）由目标企业根据并购方的要求把所有相关资料收集在一起并准备资料索引；
（4）由并购方准备一份尽职调查清单。当开始一项尽职调查时，并购方必须明确尽职调查的目标，并向其专家小组清楚地解释尽职调查中的关键点；
（5）指定一间用来放置相关资料的房间（又称为数据室或尽职调查室）。这是因为并购方的专家小组会经常来目标企业调查相关资料，如果不专门设置一个数据室或尽职调查室则会干扰目标企业的正常经营活动；
（6）建立一套程序，让并购方能够有机会提出有关目标企业的其他问题并能获得数据室中可以披露的文件的复印件。随着尽职调查的进行，并购方会不断提出一些新的问题。信息获取程序的建立会方便尽职调查的顺利进行；
（7）由并购方聘请的专家小组（包括律师、会计师、财务顾问）作出报告，简要介绍对决定目标公司价值有重要意义的事项。尽职调查报告应反映尽职调查中发现的实质性的法律事项，通常包括根据调查中获得的信息对交易框架提出建议及对影响购买价格的诸项因素进行的分析。
当然，尽职调查没有固定的模式，各个具体并购案例可以有不同的尽职调查程序。对于规模较小的并购，上述程序可以简化。目标企业可能不会将所有资料放在数据室中，而根据实际情况按照并购方的要求提供资料。在这种情况下，并购方可准备一份详细的清单索取有关资料。
3．法律尽职调查的主要内容
通常情况下，外国投资者境内并购进行的法律尽职调查应包括以下几个方面：
（1）对中国的现行产业政策和目标企业的经营范围进行调查。我们国家将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类。禁止类产业不允许外国投资者进入。鼓励类产业国家给予一定的优惠政策。限制类产业国家执行相对严格而复杂的审批手续。此外，对于鼓励类和限制类产业，国家有的只允许合伙，有的只允许中方控股，有的规定了外资比例。而是否违反国家产业政策主要是看目标企业的经营范围。如果目标企业的经营范围有禁止外资进入的内容，那么外国投资者就不能对其进行并购。如果经营范围属于鼓励或限制外资进入的，那外国投资者就要遵守产业政策关于只允许合伙、中方控股或者外资比例的规定。如果并购违反中国的产业政策，外国投资者和目标企业就应该与审批机关及其他相关主管部门联系，及时修改并购方案，以利并购的顺利进行。这些是外资并购不同于内资并购的地方。
（2）对中国的反垄断政策进行调查。中国虽然还没有正式的《反垄断法》出台，但是2003年3月7日外经贸部、税务总局、工商总局和外汇局联合发布的《外国投资者并购境内企业暂行规定》对外资并购可能造成的垄断问题作出了专门规定。因此，尽职调查一定不能忽略中国的反垄断政策。只有这样，才能避免受并购到反垄断规制。
（3）对地方政府允诺的优惠条件进行合法性调查。外国投资者进行境内并购的时候，由于目标企业大多是国有企业，而国有企业则经常会受到政府的干预。地方政府为了推动外国投资者并购当地的国有企业，经常会允诺一系列优惠条件。而事实上这些优惠条件很多是不合法的，有些则只能停留在口头，无法写入合同。对于政府方面的允诺，比如企业的遗留成本，企业的债务，环境方面的债务，并购方必须要知道这里面有多少是有法律约束力的。并购方的所有相关决策必须都基于合法性之上。并购方必须通过尽职调查明确哪些优惠条件合法，哪些不合法，哪些可以实现，那些不能实施。与其把所有成功的希望都押在政府允诺的优惠条件上，不如考虑其他更现实的方案。只有这样，才能充分避免潜在的风险。
（4）调查与目标企业有关的组织结构和股权结构的证明文件：1）目标企业或其附属机构的营业执照及经营范围；2）目标企业或其附属机构设立的政府批文；3）资产评估报告及确认文件；4）验资报告；5）税务登记证；6）目标企业或其附属机构的章程；7）目标企业或其附属机构的股东名册和持股情况文件；8）目标企业或其附属机构的历次董事会和股东会决议；9）目标企业或其附属机构已签发的股票数量、未售出的股票数量、股票转让记录；10）目标企业或其附属机构的法人代表身份证明文件；11）目标企业或其附属机构的规章制度；12）目标企业或其附属机构与他人签订的收购协议；13）目标企业或其附属机构所有的与股东沟通的季度、年度或其它定期的报告以及关于反收购措施的文件。
（5）调查与目标企业有关的附属性文件：1）代理协议和许可证协议；2）土地、厂房以及办公场所的租赁文件；3）有关税务分担的协议；4）保障协议；5）购买和销售协议；6）咨询、管理和其他服务协议；7）关于设施和功能共享协议。
（6）调查目标企业财务状况。主要调查内容如下：1）所有就目标企业股票交易情况向证券管理部门递交的文件；2）所有审计或未审计过的目标企业财务报表，包括资产平衡表、收入报表、独立会计师对这些报表所出的报告；3）所有来自审计师对目标企业管理建议和报告以及目标企业与审计师之间往来的函件；4）内部预算和项目准备情况的文件，包括描述这些预算和项目的备忘录；5）资产总量和可接受审查的账目；6）销售、经营收入和土地使用权；7）销售、货物销售成本、市场开拓、新产品研究与开发的详细情况；8）形式上的项目和可能发生责任的平衡表；9）外汇汇率调整的详细情况；10）各类储备的详细情况；11）过去5年主要经营和账目变化的审查；12）采纳新的会计准则对原有会计准则的影响；13）目标企业审计师的姓名、地址和联络方式。
（7）调查目标企业的管理层和职工情况：首先，要着重调查目标企业管理人员的素质。管理层的素质对外国投资者有重要意义。一个高素质的管理层不但能让外国投资者获得尽量真实的数据资料，也会保障并购过程的顺利进行，方便并购完成后的整合工作，从而增加并购成功的概率。商业社会的基本游戏规则是法律和商业道德（诚信），成熟的企业追求利润最大化需要以遵守法律为准绳，避税也要合乎法律规定。由于企业道德水平主要取决于高层管理人员的道德水平，因此收购方意图通过对企业过往事件的分析去考察其管理人员的职业道德水平。现在中国的企业界一个很严重的问题是缺乏诚信，从事一些违法经营。在国内的并购交易中，一般会认为目标企业的管理层只要具备较强的经营管理能力就行了，法律问题由律师负责。对于目标企业以前出现的违法问题，往往奉行既往不咎的政策，认为管理层以前犯了错误，但只要现在改正了就可以了。但是，对于那些把诚信奉为企业第一生命的外国投资者来说，这种缺乏诚信的现象是他们难以理解和接受的。通过调查目标企业管理层的素质，一方面可以防范与评估相关的或有风险，使外国投资者对目标企业的真实价值有比较客观的认识和评估；另一方面是从侧面了解了目标企业管理层的经营管理能力（是否熟悉法律）和诚信水平（能否自觉遵守法律）。
其次，要调查与管理层和职工有关的文件。主要有：1）目标企业及其附属机构现有员工的个人档案，重点是关键人才的个人档案；2）聘用合同资料；3）政府劳动管理部门有关员工福利规定的文件；4）保守目标企业机密、知识产权转让、竞业禁止条款的协议；5）管理人员和职工的年薪和待遇情况；6）员工利益计划，比如退休金、股票选择和增值权、奖金、利益分享、分期补贴、权利参与、退休、人身保险、丧失劳动能力补助、储蓄以及离职、节假日、度假和因病离职的待遇。
（8）调查目标企业的经营情况：1）目标企业对外签订的所有协议，包括合资协议、战略联盟协议、合伙协议、管理协议、咨询协议、研究和开发协议等；2）目标企业的客户清单；3）目标企业主要竞争者名单；4）目标企业一定时期内对外作出的有关产品质量保证文件和对个别客户的特别保证；5）目标企业的广告协议和广告品的拷贝；6）目标企业的产品责任险的保险情况；7）目标企业产品的消费者投诉情况；8）有关存货管理程序的说明材料；9）所有的市场开拓、销售、特许经营、分拨、委托、代理、代表协议复印件以及独立销售商或分拨商的名单；10）目标企业所有的供货商的情况清单；11）主要购货合同和供货合同的复印件以及价格确定、相关条件及特许权规定的说明。
（9）调查中国的知识产权法律和目标企业的知识产权情况。我国长期以来不重视知识产权的保护，虽然国家制定了《专利法》、《商标法》和《著作权法》，但侵犯知识产权的现象还非常普遍。通过调查中国的知识产权法律，可以让外国投资者了解到中国对知识产权的保护期限、保护方法、保护程度以及保护的范围。这些调查也可以让外国投资者认识到自己的知识产权保护可能碰到的问题，从而作好心理和实务上的两手准备。
知识产权在现代社会已经成为一种重要的财产。调查目标企业的知识产权，也是正确评估目标企业价值的一个重要参数。对目标企业知识产权调查的主要内容如下：1）所有由目标公司和其附属机构拥有或使用的商标、服务标识、商号、著作权、专利和其他知识产权；2）涉及特殊技术开发的作者、提供者、独立承包商、雇员的名单清单和有关雇佣开发协议文件；3）列出非专利保护的专有产品的清单，这些专有产品之所以不申请专利是为了保证它的专有性秘密；4）所有目标公司知识产权的注册证明文件，包括知识产权的国内注册证明、省的注册证明和国外注册证明；5）正在向有关知识产权注册机关申请注册的商标、服务标识、著作权、专利的文件；6）正处于知识产权注册管理机关反对或撤销程序中的知识产权的文件；7）需要向知识产权注册管理机关申请延期的知识产权的文件；8）申请撤销、反对、重新审查已注册的商标、服务标识、著作权、专利等知识产权的文件；9）国内或国外拒绝注册的商标、服务标识权利主张，包括法律诉讼的情况；10）其他影响目标企业或其附属机构的商标、服务标识、著作权、专利、专有技术或其他知识产权的协议；11）所有的商业秘密、专有技术秘密、雇佣发明转让或者其他目标企业或其附属机构作为当事人并对其有约束力的协议，以及与目标企业或其附属机构或第三者的知识产权有关的协议。
（10）调查与目标企业有关的法律纠纷情况。主要有：1）正在进行的、或已受到威胁的诉讼、仲裁或政府调查（包括国内或国外）情况清单，包括当事人、损害赔偿情况、诉讼类型、保险金额、保险公司的态度等；2）所有的诉讼、仲裁、政府调查的有关文件；3）所有由法院、仲裁委员会、政府机构作出的、对目标企业及其附属机构有约束力的判决、裁决、命令、禁令、执行令的清单；4）由律师写给审计师的有关诉讼和其他法律纠纷的函件；5）所有提出专利、商标和其他知识产权侵权行为的函件；6）所有有关受到威胁的政府调查或宣称目标企业违法的函件；7）是否存在被进行反倾销调查的情况；8）诉讼和仲裁中权利的主张和放弃情况；9）生效法律文件的执行情况。
（11）调查和目标企业有关的环境问题
环境问题主要是指目标企业的生产对环境造成的影响。外国投资者在中国境内进行并购一般都把环境污染问题作为并购的一种重大风险。国外一般都有完善的环境保护法律，国家对环境污染问题处罚比较重，人们的环境保护意识也非常强。而在中国，关于环境保护的法律很不完善，人们的环境保护意识也比较淡薄，环境污染现象比较普遍。由于各地环保部门查处环境污染的执法行为和程序不够严格和统一，对造成环境污染的企业往往是具体问题具体处理，再加上地方环保部门对国有企业造成的环境污染通常是采取睁一只眼闭一只眼的态度，这导致在环境污染问题上不能形成统一的做法。此外，由于环保力度与中央的政策有关，当中央强调环保问题的时候，环保部门对环境污染的处罚就重，当中央不强调的时候，其处罚就轻。这种无章可循的状况是外国投资者最不能理解和适应的。外国投资者通常会对环保问题的处理没有定法的做法产生不同程度的疑问，并担心在并购完成以后会因环保问题承担很大的责任。因此，尽职调查在环境方面的内容主要有：1）有关目标企业及其附属机构过去或现在面临的环境问题的内部报告；2）目标企业及其附属机构根据国家、省或当地政府环境部门或授权机构对产品影响环境所作的陈述或报告的复印件；3）环境主管部门对目标企业和其附属机构的有关环境问题作出的处理文件；4）对目标企业及其附属机构提起的或准备提起的有关环境问题的诉讼以及处理文件；5）目标企业及其附属机构因环境问题已经承担的民事责任、行政责任和刑事责任情况。
（12）调查我国的税务政策和目标企业的纳税情况。我国中央政府和地方政府为了鼓励外国投资，就外商投资企业制定了许多税收优惠政策。这些税收优惠政策涉及到关税、增值税、消费税、营业税、企业所得税等主要税目，优惠的形式包括减征、免征和退税等形式。调查我国各级政府的税务政策便于外国投资者预测并购完成以后企业的收益，从而为正确评估目标企业的价值奠定基础。
同时，外国投资者还必须调查目标企业的纳税情况，以便准确掌握目标企业的生产销售情况和经营效益，了解目标企业有无偷税、漏税等违法行为。这类调查应包括：1）目标企业所适用的税目和税率；2）有关目标企业纳税情况的证明文件；3）税务主管部门对目标企业进行税务检查的相关文件；4）和目标企业有关的税收争议的文件；5）由目标企业制作的关于目标企业及其附属机构的有关税收返还的文件。
（13）调查目标企业的保险情况。这项调查有助于外国投资者了解目标企业的保险意识和其资产的安全状况。尽职调查一般要求了解目标公司所参与的所有的保险合同、保险证明和保险单，包括但不限于下列承保险种如：1）一般责任保险；2）产品责任保险；3）火险或其他灾害险；4）董事或经营管理者的责任险；5）雇员的人身保险。此外，还有目标企业参与保险的有关上述保险险种是否充分合适的报告和函件，以及在这种保险单下权利的保留、保险公司拒绝赔偿的报告和函件。
（14）调查目标企业债务和或有义务
目标企业的债务和或有义务主要是指目标企业及其附属机构在并购前对外所发生的债务以及可能发生的义务。这些调查的内容应包括但不限于以下范围：1）目标企业和附属机构所欠债务清单；2）证明借钱、借物等的债务性文件以及与债权人协商的补充性文件或放弃债权文件；3）所有的证券交易文件、信用凭单、抵押文件、信托书、保证书、分期付款购货合同、资金拆借协议、信用证、有条件的赔偿义务文件；4）涉及由目标企业、附属机构以及它们的经营管理者、董事、主要股东进行贷款的文件；5）由目标企业或附属机构签发的企业债券和信用证文件；6）与借款者沟通或给予借款者的报告文件，包括所有的由目标企业或其附属机构或独立的会计师递交给借款者的相关文件。
（16）调查目标企业的企业文化
企业文化的重要性体现在并购完成后的整合过程中。企业文化的冲突经常导致许多并购的失败。通过尽职调查可以掌握目标企业的企业文化类型和特点，据此可以对以后的并购整合工作进行预测和评估。上述预测和评估结果也是决定是否并购的依据。在外国投资者并购国有企业的过程中，外国投资者都会对国有企业的特有文化不能适应。国有企业由于诞生于计划经济时代，又与政府存在千丝万缕的联系，使得国有企业的企业文化具有管理层的“一言堂”、职工人浮于事、关系重于能力、劳动纪律松弛、竞争意识差等特点。当然，上述特点随企业的不同而有差异。一般来说，老企业比新企业明显，垄断性行业的企业比非垄断性行业的企业要严重。因此，外国投资者在并购国有企业之前，非常有必要了解目标企业的企业文化，以便避免将来的企业文化冲突风险。
（17）对目标企业的其他调查。主要有：1）由投资银行、管理咨询机构、工程公司、会计师事务所、行业协会、消费者协会或其他机构对目标企业或其经营活动所作的近期分析报告，如市场调研、信用报告和其他类型的报告；3）所有涉及目标企业或其附属机构的业务、经营或产品的具有重要意义的管理、市场开拓、销售或类似的报告；4）所有目标企业或其附属机构对外发布的新闻报道；5）所有涉及目标企业或其附属机构或它们的产品、服务或其他重大事件的报道和介绍手册；6）其他并购方认为重要的、需要披露的涉及到目标企业的业务和财务情况的信息和文件。


公权的有限扩张与界限

－－从“食人鱼”泛滥想到

杨涛

消息一：报载，8月18日晚，陕西省延安某派出所民警接到一居民家正播放“黄片”的举报，几名民警前去调查时，不料双方发生冲突，一名民警手部受伤，当事者也因妨碍警方执行公务被带回派出所接受处理。事情发生后，学者普遍认为，在家看黄片这类事情属于法无明文禁止的行为，民警无权以公权干涉。

消息二：报载，我国从南到北多数省市均发现有“食人鱼”养殖、垂钓、销售和展出活动。这些“食人鱼”主要作为观赏鱼从巴西、香港等地引进，分散在水族馆、公园和观赏鱼市场。在广东、浙江、四川等地，销路看好。但是，相当长的一段时间，由于没有充分的法律依据及专门授权，渔政、环保等部门都无从下手管理，导致“食人鱼”一时泛滥。

一、 问题的提出

这二则消息貌似风牛马不相及，但仔细琢磨却能看出其中蕴涵重大的法理问题。两则消息都涉及公权行使的问题，即公权应如何行使才妥当与适度。依现代法理，相对于权力而言，权利是本源，权力是由权利让渡而生，因此，权利的形式－－私权（公民的权利）是在最大范围享有行使，所以，私权的行使的原则是法不禁止即自由。而对于权力来说其是让渡而生是为保障权利存在，同时人们出于对权力的深深疑惧，所以，权力的形式－－公权（国家的权力）应在最大程度上限制，其行使的原则是法无规定即禁止。

从消息一民警擅自对法无明文规定的行为－－在家看黄片进行查处，明显违反了公权行使的原则，侵犯了公民的私权，影响了公民的家庭生活安宁与侵犯隐私权，当为禁止，这是公权越权对社会的危害。然而，消息二恰恰相反，在法无明文规定时，有关行政机关恪守了现代法理的公权行使原则，却同样也造成了社会的危害，导致“食人鱼”一时泛滥。这让我们产生了怀疑法无规定即禁止－－这一现代公权行使的原则是否合理？在法无明文规定时基于一定的社会需要，公权是否可以有限扩张呢？

二、权利与权力的本源－－公权的有限扩张的理论基点

也许有人会说，对于公权的有限扩张没有必要，因为现代公权的泛滥与危害众所周知，为害甚烈，一旦给权力找到缺口对公民危害不可估量。因此，对于法无明文规定的行为即使有危害，也只能通过立法来制止。应该说，这种对权力的疑惧在今天法治不健全的中国是能让人理解，但在法治不断推进的今天，我们也应该看到与现代生活和科技的高速发展带来的立法的滞后性，特别是某些危害行为的不可逆转性，不及时给公权一定的弹性予以查处，危害将不可估量，在此种情形下我们是否应将目光从法律的形式合理性更多向实质合理性转变。

权力是基于权利而生，在自然法学派看来，自然状态中的每一个人如果完全听从自己的感性欲望，那么人与人之间将会发生冲突，这样每一个人生命都得不到保障。因此，为了避免争斗，就必须对自己的感性冲动与要求加以限制。①于是人们通过签订契约让渡部份权利而形成国家权力，可以说，权力唯一的功能就是为保障权利，但在其保障过程中，为实现整体的权利不得不对少数人的权利要有所限制，当然这种限制要在人们签订的契约中体现－－现代社会表现为立法。然而契约的签订总是考虑不全面，带有滞后性，那么在符合人们的契约的精神－－为实现整体的权利，公权是否应有限扩张呢？

从逆向思维上看，人们通过签订契约未让渡的权利，人们可以自由行使，这就是私权行使的原则法不禁止即自由。然而权利从来都不是单独存在的，学者认为一个人的权利在逻辑上至少需要有一个对他负有义务的他人存在，在人们的权利之间也存在冲突，权利不得滥用。因此，在法无明文禁止时，当个别人的权利与他人、公众的重要权利冲突时，也并非不可适度限制，这种限制也要借助公权的行使来实现，这从另一面也说明了公权有限扩张的合理。

三、难以弥补的重大社会公共利益被侵犯－－公权的有限扩张的界限

我们强调的是公权的有限扩张，否则便是打开了潘多拉盒子，权力会为所欲为侵犯私权。那么，这种有限扩张的界限在那里呢？

消息一中我们看到的是居民是在家看黄片，对其他人并未有妨碍更谈不上对社会公共利益的危害，这种行为也许在某种程度上违背了伦理道德，但不为法所禁止，人们也许并不赞同这种行为，但普通都认为不应以公权去干涉。消息二我们却看到我国南方有很多水域基本符合“食人鱼”生存条件，这种鱼一旦适应了我国自然水域环境，形成自然种群，后果将是灾难性的——大量猎食我国的土著鱼类及其食物资源，迫使部分土著鱼类在生存竞争中灭绝，对生物多样性、对入侵的水域生态系统造成极大的破坏。对这种严重危害社会公共利益的行为，人们是对公权不去介入表示的却是不解，尽管这种介入在某种程度上会侵犯养殖、销售和展出人的私权。

因此，笔者认为这种界限是在当发生将难以弥补的重大社会公共利益被侵犯时公权有限介入才合理。首先危害的是公共利益，对个体的利益即使有危害，在法无明文规定时绝不允许公权介入，这对于防止特权人士滥用权力极为必要。其次是危害的是重大的公共利益，一般的公共利益不是不保护，而是能在今后的立法完善中去解决，即使现在会产生一定的危害，为培育法治观念，维护法治的形式合理性极为必要，同时关于重大的介定范畴是危及人类的生存环境与可持续性发展。再次是危害的是不及时行使公权干涉将产生难以弥补的损失，我们对这点的强调也是基于上述第二点的考虑，如果能弥补的话那也只能以牺牲暂时的损失来维护法律的严肃性，再通过以后的立法来防止这种损失。

四、手段的节制与宪法诉讼－－公权的有限扩张的限制与救济

然而，语言表达的有限性，理解总是在有利于自己情形下进行，难以弥补的重大社会公共利益的解释在公权不理性行使时可能与普通公民的理解差距千里。给公权有限扩张，或许也给了其借口，私权又不时陷入恐惧之中。我们首先要求立法者要及时关注对此种重大公共利益的受侵犯的事实而及时立法，但立法速度总是赶不上社会的发展速度，公权有限扩张总是要超前于立法去行使。何况有时那怕仅是一次的公权恣肆行使带来的祸害也可能灾难性的，公权的有限扩张时对其手段预先明确的节制与给受侵犯的私权予以救济便是赋予公权的有限扩张时的题中应有之义。

手段的节制在笔者看来，主要是公权的有限扩张时所能行使的权限，这也要涉及私权与公权行使原理的两个方面。私权是本源神圣不可侵犯，在法无明文规定时公权的有限扩张绝不能剥夺公民的生命权与人身自由，同时现代公法主要部门－－刑法中的最基本的原则是罪刑法定，绝不允许法无明文规定进行定罪处罚。因此，有限扩张的公权能行使的制裁是民事与行政制裁，绝无通过刑事制裁剥夺公民生命权与人身自由的权力。

司法是社会保障的最后一道防线，公权既然是在法外扩张，当然应接受司法审查。同时，由于这是一种法外扩张，也只能通过是否合宪性加以审查。因而应赋予受扩张公权侵犯的公民有提起宪法诉讼的权利，给予最后的救济。

①第53页 杨心宇主编 上海人民出版社2002年9月第1版

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士

邮编：３４１０００

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