参保和欠缴社保纠纷的受理研究

张嘉琦


　　摘要:由于我国立法机关、最高人民法院、有权制定行政法规和规章的国务院以及劳动保障行政机关在对社会保险的参保和欠缴社保费引发的纠纷能否受理问题上，均缺乏明确的规定。这就导致了实践中对因欠缴社保费引发的纠纷能否受理，仲裁机关与法院之间、各地法院之间甚至同一法院内部掌握尺度不一，从而引起法律适用的混乱。因用人单位拖欠缴或者拒缴社会保险费发生的争议不属于劳动争议案件，不应该进行劳动仲裁以及诉讼。如果因单位未缴纳某项社会保险费，而造成劳动者无法享受相关待遇，则单位应予赔偿，此时双方发生纠纷，法院应予受理。
关键词:劳动社会;保险社会;保险制度;社会保险基金

　　改革开放以来，经过20年的改革和探索，在我国已经初步建立了独立于各类单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管服务社会化的社会保险制度。但是，我们还应当看到，我国现行的社会保险制度建设还不能适应经济社会发展的需要，具体表现为：一是由于我国正处于改革阶段，一些社会保险险种尚处于探索试行中，社会保险立法相对滞后；二是由于我国客观上存在二元经济结构，在城乡之间、不同人群之间社会保险制度还存在差异、制度衔接方面存在问题；三是社会保险统筹层次不高，影响了统筹效果的发挥；四是社会保险基金的管理、监督还不够规范、有效。
　　关于社会保险的参保和欠缴社保费引发的纠纷能否受理及审理问题，各地法院做法不一。即使在同一法院内部，有时在具体案件处理上也存在差异。《劳动法》第9章有关社会保险和福利的规定中，只是原则地规定劳动者享有社会保险的权利，但对保护的措施和手段没有具体的规定。《中华人民共和国企业劳动争议处理条例》第2条规定因执行国家有关工资、保险、福利、培训、劳动保护的规定发生的争议属于劳动争议。同时，劳动部在《〈中华人民共和国企业劳动争议处理条例〉若干问题解释》规定，其中的“保险”是指社会保险，包括工伤保险、医疗保险、生育保险、待业保险、养老保险和病假待遇、死亡丧葬抚恤等社会保险待遇。由此，对法规条文中所说因“保险”发生的纠纷是指因实际“保险待遇”发生的争议，还是因未缴纳保险费而可能影响到将来的保险待遇而发生的争议，就会产生歧义。按照前一种理解则法院对因欠缴社保费引发的纠纷不能受理，而按照后一种理解则可以受理并作出实体审理。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第1条人民法院受理劳动争议案件范围的第3项“劳动者退休后，与尚未参加社会保险统筹的原用人单位因追索养老金、医疗费、工伤保险待遇和其他社会保险费而发生的纠纷”的规定，只规定“劳动者退休后”追索社会保险费的，人民法院应当受理。而没有规定劳动者退休前或解除劳动合同时劳动者提出补缴社会保险费的案件是否应当受理。“而在审判实践中劳动保险纠纷案件的95％属此类情况”。
　　通过对以上法律法规以及司法解释的分析，我们会发现，国家最高立法机关、最高人民法院、有权制定行政法规和规章的国务院以及劳动保障行政机关在对社会保险的参保和欠缴社保费引发的纠纷能否受理问题上，均缺乏肯定而明晰的规定。这也是导致实践中对因欠缴社保费引发的纠纷能否受理，仲裁机关与法院之间掌握尺度不一，各地法院之间甚至同一法院内部掌握尺度不一，从而引起法律适用的混乱。最高人民法院《关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释（续一）（征求意见稿）》第二条规定，用人单位与劳动者因1999年2月1日以后，因用人单位欠交养老、工伤、失业、医疗等社会保险费发生的纠纷当事人不服劳动争议仲裁委员会裁决，依法提起诉讼的，人民法院应当予以受理。该条对这一问题做出了明确的规定，但该司法解释“征求意见稿”公布已久，迄今未能正式颁行，并不能改变目前对这一问题无法可依的尴尬局面。
　　笔者认为，根据我国目前社会保险制度刚刚发展而很不成熟的现状，因用人单位拖欠缴或者拒缴社会保险费发生的争议不属于劳动争议案件，不应该进行劳动仲裁以及诉讼。首先，我国法治社会的建设任重道远。在我国法治社会远远未臻成熟的现实情况下，要准确定位法院功能，慎重界定案件受理范围。劳动争议案件有很大比重是因为历史遗留问题而引发，或者因政府行为或政策变化而造成。对于这类案件的审理，司法审判显得力不从心，争议往往难以及时解决，也不能取得良好的社会和法律效果。对此最高人民法院民一庭纪敏庭长指出，应当认识到法院并非是万能的。在切实保障和维护劳动者的合法权益的同时也要清楚司法审判的功能，准确界定劳动争议案件的受案范围。广东省高院和福州市中院认为，政府主导的国有企业改制引发的下岗、整体拖欠工资；住房公积金的缴纳纠纷；社会保险费的缴纳和发放发生的纠纷；以及当事人已签收劳动争议仲裁机关的调解书又反悔的四类案件法院不应受理。
　　其次，现代法理理论一般认为，社会保险法属于社会保障法的主要组成部分，而社会保障法以强制性作为其实施手段。在私法领域中，涉及的是私人之间的关系，以私法自治为其基本原则，私人之间发生纠纷，法院自应予以调处。但在社会保险法律关系中，既包括国家与个人之间、国家与用人单位之间的关系，也包括劳动者与用人单位之间、用人单位与社会保障经办机构之间的关系等。凡依照法律规定必须参加投保的劳动者和用人单位都必须参加保险，劳动者和用人单位也要按照规定缴纳各自的费用，当事人没有任意选择的权利。《劳动法》第七十二条规定，用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。《社会保险费征缴暂行条例》第二十六条规定，缴费单位逾期拒不缴纳社会保险费、滞纳金的，由劳动保险行政部门或者税务机关申请人民法院依法强制征缴。上述法律、行政法规的规定，说明交纳社会保险费的义务主体是用人单位和个人，收缴单位是社会保险金机构。用人单位不缴纳社会保险费，违背的是行政管理法，其法律关系是国家征缴部门与用人单位之间管理与被管理的行政关系，并非劳动争议当事人之间的民事关系。劳动争议当事人对用人单位应交缴而欠缴保险费无直接请求权。所以，因欠缴社会保险费发生的争议，不属于劳动者与用人单位之间的民事纠纷，不应该属于劳动仲裁和法院受理的劳动争议案件的范围。当然，如果因单位未缴纳某项社会保险费，而造成劳动者无法享受相关待遇，则单位应予赔偿，此时双方发生纠纷，法院应予受理。对于加大和拓宽解决社会保险费覆盖面窄、欠缴社会保险费的力度和渠道问题，笔者认为主要应当采取以下措施：一是尽快出台《社会保险法》。社会保险应由国家立法强制推行，但由于立法滞后，仅靠规章和政策支撑运行，不能从根本上解决社会保险投保率低的问题。因此必须尽快出台《社会保险法》，加强劳动保障制度推行的强制力。二是加大对违反社会保险法规的处罚力度。按照现行劳动保障部颁发的《社会保险费征缴监督检查办法》的规定，对不参加社会保险或欠缴社会保险的，只能对用人单位处以5000元以下罚款，对用人单位而言，这点罚款根本无关痛痒。缴纳不过5000元的罚款显然比社会保险费少的多，且对同一违法行为，《办法》规定不得给予两次以上的罚款行政处罚。因此会出现用人单位宁愿受处罚，也不愿意为职工办理社会保险费的现象。建议修改相关规定，对拒交社会保险费的单位加大处罚力度。三是加大法院非诉强制执行力度。对拒交社会保险费的单位，由劳动行政主管部门依法对其进行行政处罚，缴费单位拒不执行的，人民法院应行政机关的申请，依法加大非诉强制执行力度，堵住欠缴社会保险费的源头。
　　在目前整个社会就业状况不佳的情况下，作为劳动者往往为了保住工作，在职时不敢提出异议，在这种情况下，只有依赖行政执法部门定期主动对用人单位进行监督检查，才能使社会保险费的缴纳落到实效的保护劳动者合法权益。另外，法律、法规应对劳动监察部门不作为的行为作出相关规定，对于劳动者向劳动监察部门投诉单位未缴纳社会保险费的，行政执行部门理应查实后予以处理。对不予核实以及查明单位未缴纳又不责令补缴或罚款的，投诉人可以就该行政机关提起要求其作为的行政诉讼。近几年来人民法院审理的劳动争议案件增长较快，并且新型、疑难、复杂的劳动争议案件大量涌现，一些新类型的案件没有法律规制，一些较低层次的法规、规章与司法解释之间存在矛盾，劳动争议案件的审理面临诸多的问题，实务界一些法官也有许多困惑。而劳动争议和劳动者权益保护问题，随着经济体制改革的不断深化逐渐成为一个越来越突出的社会问题，该问题已经成为正确处理改革、发展、稳定三者关系的结合点和关键。改进和加强劳动争议案件的处理工作，推动劳动法制的不断完善，是当前人民法院面临的一项重要工作。讨论建立什么样的劳动争议处理体制，是加强劳动争议处理的重要工作之一，这也是近年来理论界和实践中讨论较多的一个问题。笔者就上述热点、难点问题予以阐述，提出了相关见解，旨在从劳动争议处理体制改革方面找出一条出路，对新型、疑难问题予以求解，缓解人民法院因劳动争议案件上升而面临的压力，统一劳动争议案件在处理上的标准。

注释：
1.如据笔者所在法院（河北省唐山市路北区人民法院）对欠缴社保费引发的纠纷一般均予以处理；但2006年7月经本院审判委员会讨论决定，在对（2006）北民初字2143号劳动争议案件的处理中，认为欠缴社保费在性质上应属劳动保障行政机关的行政管理行为，而不属人民法院受理民事案件的范围，故对温某等三人要求单位补缴欠缴社保费的诉讼请求未予支持。
2.2000年最高人民法院副院长李国光在全国民事审判工作会议上的讲话中认为，“企业职工下岗、整体拖欠职工工资是在企业制度改革和劳动用工制度改革中出现的特殊现象，不是履行劳动合同中的问题，由此引发的纠纷应当由政府有关部门按照企业改制的政策规定统筹解决，不属于劳动争议，不应以民事案件立案审理。”社会保险费多为整体拖欠，似乎也可以参照该讲话精神而不予受理。
3.根据笔者对本院行政庭的了解，自1999年《社会保险费征缴暂行条例》实施以来，该庭尚未受理过国家征缴部门对欠费单位的非诉执行申请案件，也没有劳动者状告国家征缴部门不依法履行职责的行政不作为案件。没有此类案件不等于没有欠费违法的情形。上述这种情况说明，我们需要继续加大行政执法的力度，加大对社会保险法规的宣传和贯彻执行力度。

参考文献：
[1]福建省厦门市中级人民法院民一庭.审理劳动争议案件适用法律若干问题探讨．人民司法．2005（7）．
[2]林嘉，丁广宇，夏先鹏.和谐社会目标下劳动法的实践与发展??全国部分城市劳动争议审判实务研讨会综述．人民司法．2005（7）.
[3]贾俊玲.《中华人民共和国劳动法》的完善与发展．http://www.wuxihrm.com/News_View.asp?NewsId=766
[4]国务院第259号令.社会保险费征缴暂行条例,1999年1月22日.
江西省赣州市人民政府


赣州市拥军优属若干规定
2005.04.25 赣州市人民政府
赣州市人民政府关于印发《赣州市拥军优属若干规定》的通知
赣市府发[2005]39号

各县（市、区）人民政府，赣州经济技术开发区，市属、驻市各单位：
《赣州市拥军优属若干规定》已经2005年3月29日市政府第十一次常务会议和市委二届二十五次常委会议审议通过，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

二ＯＯ五年四月二十五日
赣州市拥军优属若干规定

第一条 为切实做好拥军优属工作，加强军政军民团结，促进国防建设、社会稳定和经济发展，维护广大优抚对象(指现役军人、残疾军人、复员退伍军人、革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属、现役军人家属、红军失散人员、苏区老干部、在乡退伍红军老战士，下同)的合法权益,根据《中华人民共和国国防法》、《中华人民共和国兵役法》、《军人抚恤优待条例》、《江西省军人抚恤优待办法》、《江西省征兵工作条例》等有关法律、法规，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本市行政区域内的各级机关、社会团体、企事业单位以及其他组织和公民，应当根据拥军优属的各项法律、法规、政策和本规定，履行各自的职责和义务。
第三条 本市各级政府应当将国防教育纳入教育计划并组织实施：
(一)确定每年8月为本市国防教育和拥军优属宣传月；
（二）成立国防教育领导小组, 制定教育计划并组织实施；
(三)新闻单位开设国防教育专栏或专题节目，加强对军事和国防知识、双拥法规、双拥典型事迹的宣传，增强全民国防观念；
(四)各级各类学校都要设置适当的国防教育课或者在有关课程中增加国防教育的内容。
第四条 赣州市中心城区应当按照城市规划的要求建设以拥军优属为主题的雕塑；县（市、区）城区主要街道、公共场所应当设置一定数量的永久性双拥标语牌。
第五条 本市应征服役的义务兵家属，由所在县（市、区）政府按下列标准发给优待金：
(一)从农村应征入伍义务兵按不低于当地上年农村人均年纯收入70%的标准发给；
(二)非农业户籍应征入伍义务兵按其所在县（市、区）上一年职工平均工资的10—15%的标准发给；
(三)城镇在职职工应征入伍义务兵，按本人入伍前基本工资70%的标准发给。
非户口所在地入伍义务兵、从地方直接招收的享受干部待遇的军队院校的学员以及文艺体育专业人员和超期服役的义务兵家属不享受优待金待遇。
第六条 退出现役的四级以上残疾军人由国家供养终身。分散供养的四级以上残疾军人由原征集地或其配偶户口所在地的县（市、区）政府负责安置；本人要求到城镇落户的应当允许，并为其配偶及十六岁以下的子女办理随迁手续。
第七条 退出现役的五级以下有劳动能力的残疾军人，由原征集地退伍军人安置部门统一为其安排力所能及的工作。接收安置的单位应当按照国家法律、法规规定从优给予妥善安置，不得因其伤残而解除劳动合同；企业破产时，应当按照国家有关规定保障其生活。
第八条　在乡退伍红军老战士和领取伤残抚恤金的五至六级残疾军人享受免费医疗待遇。医疗手续由县（市、区）民政部门统一办理，经费由县（市、区）财政统一承担。
第九条 领取伤残保健金的伤残军人，享受其所在单位因公（工）伤残人员的医疗待遇，不得实行医疗费定额包干。不享受城镇职工基本医疗保险待遇的七级以下残疾军人，因伤口复发所需医疗费，由当地县（市、区）民政部门解决；因病所需医疗费，本人支付确有困难的，由当地县(市、区)民政部门酌情给予解决。
第十条 在乡老复员军人等重点优抚对象可以享受医疗费减免补助，补助标准和办法由市民政、财政、卫生等部门拟定，报市政府批准。
第十一条 本市各级政府、有关单位和公民，应当支持和配合部队完成军事训练、战备勤务、防卫作战、科研试验、国防施工、抢险救灾等任务。
第十二条 市、县（市、区）政府应当根据科技强军的需要，制定科技拥军规划和年度计划并组织实施。
第十三条 部队因国防建设需要征用土地或者临时使用土地，有关部门应当依法优先办理。
第十四条 本市行政区域内的公路、桥梁、渡口、隧道、城市道路和公共停车场对军用机动车辆免收通行费和停车费。
第十五条 民航、铁路 、公路客运单位应当设立军人售票窗口，现役军人、革命残疾军人、军队离退休人员优先购票；有条件的，应当开设军人侯机（车、船）室。其他服务行业，应当提供优先、优质服务。
第十六条 残疾军人凭《残疾军人证》免费乘坐城区公共汽车。
残疾军人乘坐火车、国内客机、长途汽车，按照有关规定享受票价减免优待。
第十七条 现役军人、残疾军人、军队离退休人员持有效证件参观纪念馆、博物馆、国防和爱国主义教育基地和游览公园免购门票。
第十八条 各级政府应当按照有关法律、法规的规定对退出现役的军人予以妥善安置。
对在部队荣获二等功以上奖励、因战因公致残、在边远艰苦地区工作以及从事飞行、舰艇工作的转业干部、退役士兵，在接收安置及分配工作时，应当给予优先照顾。
机关、团体、企事业单位和其他组织应当按照规定按时完成部队转业干部和符合安置条件的退役士兵的安置任务。确因特殊原因不能完成退役士兵安置任务的，经当地政府批准，可以实行安置任务有偿转移，有偿转移办法按市政府有关规定办理。
第十九条 鼓励符合安置条件的退役士兵自谋职业。 退役士兵自谋职业的，按市政府的有关规定办理。自谋职业的退役士兵，同时享受国家和地方制定的有关优惠政策。
第二十条 符合安置条件的退役士兵待安置期间，由安置退役士兵所在市、县（市、区）政府按照不低于当地最低生活水平的原则发给生活补助费。
第二十一条 对符合安置条件的随军家属、转业军人随调随迁家属，有关单位应当按照《赣州市随军家属安置办法（试行）》的有关规定接收安置。
第二十二条 企业事业单位在同等条件下，应当优先安排革命烈士、因公牺牲军人、病故军人和现役军人家属上岗，在工种、班次、日常生活等方面给予适当照顾。
企事业单位发生破产、兼并、转让、改制或者经营困难等情况时，应当优先安置上述人员。对需要重新安排就业的，劳动部门应当给予免费转岗或者转业培训，免费优先介绍就业。
第二十三条 两地分居的现役军人配偶按照有关规定到部队探亲，其所在单位应当优先安排假期，并按照国家规定报销路费，原有工资福利待遇不变。
第二十四条 革命烈士、因公牺牲军人、病故军人和四级以上残疾军人的子女，在接受义务教育期间免交杂费；其子女确需照顾跨地段入学的，经市、县（市、区）教育行政部门同意，有关学校应当接收，并按照地段内入学对待。
现役军人子女接受义务教育期间，因特殊情况，需在户籍所在县（市、区）跨地段入学的，经县（市、区）教育行政部门同意，按照地段内入学对待；需跨县（市、区）入学的，由教育部门办理，按照本地学生对待。
革命烈士、因公牺牲军人、四级以上残疾军人、现役军人的子女报考本市录取权限范围内的中等学校，在经过统一考试后的总成绩上，分别加20分、15分、10分、5分。
第二十五条 本市法律援助服务机构和法律援助人员应当依法为申请法律援助的优抚对象提供法律帮助，减收或者免收服务费用。
第二十六条 优抚对象应当享受的抚恤、补助、优待金必须按时按标准发放，任何单位和个人不得克扣和拖欠。
本市各级政府应当建立优抚对象抚恤补助自然增长机制，确保优抚对象的生活水平与当地经济发展水平同步增长。
第二十七条 有下列情形之一的，由市、县（市、区）政府或者有关部门予以表彰、奖励：
（一）支持国防建设，事迹突出的；
（二）优待抚恤工作，成绩显著的；
（三）接收安置退役军人，成绩显著的；
（四）优抚对象在发展经济和社会事业方面，有突出贡献的；
（五）现役军人在部队立功或者获得荣誉称号的。
第二十八条　违反本规定，侵犯部队、军人和其他优抚对象合法权益的，由市、县（市、区）政府责令限期改正；拒不改正的，对直接责任人员和主管人员依法追究行政责任；造成经济损失的，依法承担民事责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第二十九条 本规定自公布之日起施行。