从夏某某所诉两案谈房屋永久承租权


一、案情
A区B路5号503室房屋（14.3平方米）系居民夏某某承租该区某房管所管理的公房。1993年，此房被拆迁开发重建，夏某某作为享有安置权的拆迁户，支付了超面积安置费3105元，将承租面积扩大至35.7平方米，房屋所有权仍由该区房管局某房管所享有，双方订立了公有房屋住宅租约。1998年11月2日，夏某某在未征得房管所同意情况下将房屋出租与另一居民广某某使用。同月20日，一自称夏某某的男子持名为夏某某的假身份证以公房租约遗失为由，向房管所申请补办新租约，此遗失启事经登报公告后房管所将新租约办给了此人。同年12月，此人以六万四千元将房屋使用权转让给陈某某，并到房管所重新办理了承租人为陈某某的公房租约。此后，夏某某发现此情况，产生纠纷诉诸法院。夏某某先以陈某某为被告提起确认自己享有房屋承租权的民事诉讼，后又以A区房管局为被告提起行政侵权的行政诉讼。
二、审判结果及理由
夏某某提起的民事、行政二诉讼先后分别由民事审判庭和行政审判庭审理完毕。民事审判庭判决驳回夏某某的诉讼请求。理由：一、夏某某未经房管所同意而擅自转租有过错应承担相应责任；二、陈某某善意有偿取得房屋承租权是合法承租人。行政审判庭裁定驳回夏某某起诉。理由：房管所与夏某某之间的关系属出租人与承租人之间的民事法律关系，不属行政诉讼受案范围。
三、本案的争议
本案在审理中曾形成两种意见。第一种意见认为房管所与夏某某之间是单纯的普通租赁民事法律关系，它依据契约产生，双方适用普通租赁法律规范中的权利义务规定。作为所有人的出租方提供房屋并承担维修义务，承租方占有、使用房屋并支付国家规定的租金。同时国家法律、法规及地方法规规章及规范性文件有关公房租赁的内容也作为租约法定内容供双方遵循。第二种意见认为房管所与夏某某之间是行政、民事属性兼有的法律关系，双方除存在第一种意见所叙述的民事法律关系外，出租方还凭借法律、法规授权或房屋行政管理机关委托对承租方行使管理权，因而还存在行政法律关系。笔者认为第一种意见的存在有其客观事实和法律法理基础，但不是说他们之间只要有民事法律关系存在就否认行政法律关系的存在，二者并不矛盾，行政法律关系仍有存在的可能性；第二种意见笔者认为依据现有的法律是不能成立的，但从发展来看却应当被确立，因为此中需要行政权力的干预。下面对此类租赁关系作一简要分析。
四、对此类特殊租赁关系的分析
在房屋租赁关系中，如果将以私有房屋为标的出租称为普通租赁关系，则可称本案所涉之出租为特殊租赁关系。
现实生活中，这种特殊租赁关系一般有两种，一种为国有公房租赁，一种为拥有房地产的企事业单位按国家定价进行的房屋租赁。这种特殊租赁关系与普通的房屋租赁关系有很大差异。第一、承租权获取的方式不同。普通租赁中的承租人只要支付租金即可承租，而此类特殊租赁中的承租人获得房屋使用不仅仅象普通承租人一样以支付租金为对价，还需要支付另一对价。承租人除按期支付租金外还需在获取房屋承租权时支付其它高额对价。其中国有公房承租人主要凭借劳动关系而获得承租权，即通常所称“分配”。这可以说是以劳动为对价，劳动者所在单位以房屋实物工资代替部分货币工资支付与劳动者；其次还可在分配、拆迁、买卖、对换时按面积支付一定金额获取或扩大承租面积，如本案夏某某拆迁后支付的超面积安置费。通过支付一定金额获取承租的，一般单位面积金额略低于产权单位面积金额，同时获租后还需按国家规定支付租金。第二、承租期限不同。普通租赁的租赁期限是有期限的，承租人按照合同约定期限租用房屋。而此类特殊租赁的租赁期限是永久性的，承租人与出租人之间不约定租赁期限，可以无限期租赁。第三、租金不同。普通租赁关系中，如私房租赁，出租、承租双方可以公平、自愿确定租金数额。而此类特殊租赁的租金数额为非自愿且较低廉，并由国家直接予以规定，且远远低于普通租赁的租金额。第四、承租后的附随权利义务不同。普通租赁中承租人的有限承租权非经出租人同意不得转让，更不能继承、交换，而这类特殊租赁中承租人的承租权可按照出租人的相关规定转让、继承。承租人可将承租权在市场上以自愿价格转让，此后只需在出租人处办理变更名称手续，承租人死亡后，其继承人一般均可获得承租权。
五、确立永久承租权之他物权规范是民事法律关系与行政法律关系共同存在的前提
从上述内容可知，此类特殊租赁关系与普通租赁关系有很大不同，但有此不同并不意味着就需要行政权干预，就可以说存在行政法律关系。融资租赁就不同于普通租赁，它就无需行政权干预。那么这类特殊租赁关系到底是否需要行政权干预呢？现从一假设进行推导，假设此类房屋租赁是属于单纯、完全的民事法律关系。当承租人A通过支付对价（在大中型城市一般每平方米1500元左右）取得承租权，后承租人在承租过程中有一个月房租未按期支付（按国家现行规定每平方米每月一般为2元左右），此时承租人违约应承担违约责任，按相关的民事租赁法律规范，出租人有权解除租约，从而承租人丧失承租权，这看来是符合民事规范的，但此中就出现了问题，问题在于以因不履行一月每平方米2元的租金而丧失了以每平方米1500元取得的承租权，这样的约定公平吗？符合公平原则吗？显然不符合，出租人不应凭借微薄的欠租额而剥夺承租人的承租权。可见这不能适用普通租赁的民事法律规范，从上例中可以看出承租人在此中拥有不同于普通租赁的特殊权利，笔者将之称为永久承租权。
永久承租权属于不动产他物权。他物权是指非物之所有权人对物所行使的物权，这种物权由权利人自由、独立、排他地行使，非因法定缘由而不能丧失。永久承租权属于他物权与日本、台湾民法中的永佃权相似（永佃权是租佃人永久租用土地进行耕种或放牧的他物权），永佃权一般只在承租人破产或租金达一定数额时才丧失，并且可以转让、继承。这一规定使得出租人与承租人之间的权利得以平衡，值得我们借鉴。物权法定是物权产生的原则，法律未规定此永久承租他物权，司法实践中就不能作为物权对待。但一种权利不因法律对之未予规定就否认它在现实经济生活中的客观存在，法律的滞后性能够充分说明这一点。当这一权利普遍存在时就应有法律对之予以规范。我国就应制定这一他物权（永久承租权）法律规范，承认这一已被公众所接受又被实践操作所肯定的现实民事权利。承租人拥有的房屋永久承租权属物权不同于债权，债权需要相对方行为的支持，而物权不需要，可独立排他地行使。既然永久承租权属物权就存在一个公示的问题，动产物权以占有为公示，不动产物权（包括自物权、他物权）以登记为公示。登记公示制度不为公众所自由创立，它应来源于法律直接规定，并且属于强制性规范体现国家意志，法律直接规定谁为行使登记权的主体及其享有的职权和承担的职责。例如，土地使用权登记由土地管理机关行使。登记主体对不动产物权进行的登记行为就属于具体行政行为，登记主体与被登记物权人之间就形成了行政法律关系。从上可知，当确立起此类特殊租赁关系中承租人拥有永久承租权且属物权的观点时，就能得出此中存在行政法律关系的结论，更具体一点说就是存在行政登记法律关系。这一法律关系中行政相对人恒定为承租人，行政管理人因法律规定的不同而不同，如可规定由非房屋所有权人的单一行政机关行使登记权，也可规定由房屋所有权人（企事业单位）行使登记权，还可规定由行政机关及其委托的房屋所有权人（企事业单位）共同行使登记权。
综上所述，就本案而言，由于法律没有确立永久承租他物权，导致行政权力无法介入，因而就否定了永久承租他物权登记行政法律关系的存在。但行政法律关系不存在并不是说司法机关在处理此类特殊租赁关系时就应采用与处理普通租赁关系一样的司法手段，因为那样处理就如文中所述不符合公平原则。笔者认为在现阶段没有确立永久承租他物权法律规范的情况下，可从契约法律关系入手维护双方权利的公平。如本案，夏某某若欠租金非达一定数额（与获取承租权对价相当）不可解除合同，夏某某依据公有房屋住宅合同所享有的债权不适用善意取得，原合同继续有效，陈某某与房管所所订立合同无效。


　　　　　　　　　　　（重庆市渝中区人民法院 谢侃）

中国 俄罗斯


中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府海关合作与互助协定


（签订日期１９９４年９月３日）
　　中华人民共和国政府和俄罗斯联邦政府（以下简称“双方”），
　　根据一九九二年十二月十八日签署的关于中华人民共和国和俄罗斯联邦相互关系基础的联合声明；
　　愿意发展，尤其是通过在海关事务方面的合作发展两国间睦邻关系；
　　希望通过两国海关当局间的合作便利和加快两国间货物和人员的往来；
　　认识到违反海关法规行为有损于两国的经济、社会和财政利益；
　　确信两国海关当局间的合作将使为防止和打击违反海关法规行为所做的努力更为有效，议定如下：

　　第一条　定义在本协定中
　　一、“海关法规”系指由海关当局实施的关于货物和物品进出境和过境的一切法律和法规，而无论其是否涉及关税、国内税和其他费用或涉及禁止、限制或监控措施，包括对货币进出境的管理；
　　二、“违法”系指任何既遂或未遂的违犯海关法规的行为；
　　三、“海关当局”在中华人民共和国方面系指中华人民共和国海关总署，在俄罗斯联邦方面系指俄罗斯联邦国家海关委员会；
　　四、“人”系指自然人和法人。

　　第二条　协定的范围
　　一、双方海关当局将根据本协定的规定并依照双方各自国内法规在其权限和能力范围内进行合作并相互提供协助，以：
　　（一）便利和加速两国间货物和人员的往来；
　　（二）防止、调查和惩处违反海关法规的行为；
　　（三）保证正确计征对进出口货物和物品所征收的关税、国内税和其他费用；
　　（四）交流海关事务方面的专业经验和信息。
　　二、本协定不应影响双方根据其他国际协定或安排所开展的合作，特别是在刑事案件方面进行司法协助的规定。

　　第三条　情报交换
　　一、双方海关当局应主动或经请求相互提供一切现有的关于下列事项的情报：
　　（一）可能有助于正确计征关税、国内税和其他费用的情报；
　　（二）关于已实施的或策划中的与下列物品进出境有关的违反海关法规行为的情报：
　　１．对环境或健康有害的货物或物质；
　　２．麻醉品和精神药物；
　　３．武器、弹药、炸药和爆炸器械；
　　４．艺术品和具有历史、文化和考古价值的文物；
　　５．双方海关当局相互通报的敏感性物品表中的货物和物品。
　　二、双方海关当局应主动并应在最短的时间内相互提供关于下列事宜的一切现有情报：
　　（一）海关当局在其正常活动中发现并有理由确信在另一方境内将发生某一严重违反海关法规行为的情报；
　　（二）可能有助于查处违反海关法规活动的情报；
　　（三）一方海关当局查获的涉及另一方案件的有关私货来源和非法贩运路线的情报。

　　第四条　特别监视
　　经一方海关当局请求，另一方海关当局应在其权限和能力范围内就下列各种情况进行一定时期的特别监视，并向请求方海关当局提出监视报告：
　　（一）有理由确信曾在请求方境内从事职业性或惯常性违反海关法规活动的特定人员的活动情况，尤其是他们自被请求方进出境的活动情报；
　　（二）请求方海关当局所通报的将导致自请求方非法进出境的特定货物的移动情报；
　　（三）有理由确信在请求方境内被用于实施违反海关法规行为的车辆、船舶、航空器及其他运输工具。

　　第五条　核查
　　经一方海关当局请求，另一方海关当局应向请求方海关当局通报关于下列事项的情况：
　　（一）作为附件随货物申报单递交给请求方海关当局的官方文件是否属实；
　　（二）运到请求方境内的货物是否系从被请求方境内合法出口；
　　（三）从请求方出口的货物是否合法运入被请求方境内。

　　第六条　请求的方式和内容
　　一、根据本协定所提请求应以书面形式提出，并应随附执行上述请求所必需的文件。如因情况紧急，可接受口头请求，但请求方海关当局必须立即以书面形式加以确认。
　　二、根据本协定所提请求应包括以下内容：
　　（一）提出请求的海关当局；
　　（二）请求采取的措施；
　　（三）请求的事宜和理由；
　　（四）关于案件和有关事实的概述；
　　（五）所涉法律、法规和其他法律要素的说明；
　　（六）关于所请求事宜项下的自然人和法人的尽可能详尽的情况。
　　三、请求应采用被请求方的官方语言或英语或其他被请求方海关当局可接受的语言。
　　四、如必要，被请求方海关当局可要求对上述请求进行更正或补充。

　　第七条　请求的执行
　　一、为回复请求所执行的任何协助应依照被请求方国内法律予以实施。
　　二、经一方海关当局请求，另一方海关当局在其权限范围内应就与请求方境内正在调查的某一违反海关法规行为有关的事宜进行核实和询问。
　　三、提供文件或其他材料应被视为执行请求的一种方式。只有在经确认的副本法律效力不足时，方可要求提供原始文件，并应尽快予以返还。
　　四、被请求方海关当局应根据其国内法律采取一切必要的措施来执行请求。
　　五、如被请求方海关当局非系执行一项请求的合适部门，则该海关当局应将此请求转达给合适的部门，并将此情况及上述请求的执行结果通报请求方海关当局。但是，是否执行上述请求应由被请求方合适的部门自行酌定。
　　六、如被请求方海关当局拒绝执行一项请求，该海关当局应将拒绝执行请求的理由书面通知请求方海关当局。同时，被请求方海关当局应向对方提供现有的对于进一步处理请求所涉事宜有用的情况。

　　第八条　情报和文件的使用
　　一、根据本协定所获得的情报、文件和其他材料应仅用于本协定所规定的目的，并受提供上述情报、文件和其他材料的海关当局所规定的条件的约束。
　　二、除提供上述情报、文件和其他材料的海关当局书面同意并受该当局所规定的条件约束外，上述情报、文件及其他材料不应被用于其他目的，包括在司法或行政程序中被作为证据使用。

　　第九条　保密
　　根据本协定所获得的任何情报、文件或其他材料，其机密性应受到在接收方境内取得同类情报、文件或其他材料所应受到的相同程度的保护。

　　第十条　协助义务的免除
　　一、如一方海关当局认为，执行一项请求将侵犯其主权、安全和其他国家利益，或将损害该国公私企业的正当商业利益，或将妨碍被请求方境内正在进行的某一程序，则该海关当局可以拒绝提供此项协助，或在满足一定条件或要求的情况下给予协助。
　　二、如一方海关当局所请求的协助系其自身在被请求时所不能向对方提供者，则该方海关当局应在其请求书中声明此点，提请注意。是否执行此项请求应由被请求方海关当局自行酌定。

　　第十一条　打击麻醉品和精神药物的非法贩运
　　一、为加强在防止、调查和惩处麻醉品和精神药物非法贩运方面所采取的行动，双方海关当局应主动并应在最短的时间内相互提供关于下列事项的情报：
　　（一）已知或涉嫌参与麻醉品和精神药物非法贩运活动的人；
　　（二）已知或涉嫌被用于非法贩运麻醉品和精神药物的车辆、船舶、航空器及其他运输工具、集装箱和邮件。
　　二、双方海关当局应主动相互提供一切现有的关于麻醉品和精神药物非法贩运手段及新的有效打击麻醉品和精神药物非法贩运方法的情报。
　　三、如双方同意采取控制下交付以查缉涉嫌参与上述麻醉品和精神药物非法贩运的人，则双方海关当局应依照各自的国内法律并在其权限和能力范围内尽可能就此方面行动的实施进行合作。
　　四、双方海关当局可将本条规定的执行扩展到用于制造麻醉品和精神药物的物质。

　　第十二条　简化海关手续
　　一、经双方同意，双方海关当局应采取必要的措施简化海关手续以便利和加速两国间人员和货物的往来，包括货物的过境。
　　二、通过两国共同边界的货物、物品和运输工具应从双方协议所确定的检查口岸进出。双方海关当局应尽力采取相应的行政手段并在考虑到现行国际运输协定的情况下就设在共同边界地区对应海关的办公时间和工作进程进行协调。
　　三、双方海关当局应就相互承认各自的海关封志、标识和海关单证另行协商并做出安排。

　　第十三条　经验交流
　　一、为达到相互了解，双方海关当局应在下列领域内进行经验交流：
　　（一）海关法规；
　　（二）海关对货物、旅客行李和邮件的监管办法；
　　（三）用于海关监管的技术装备；
　　（四）关于走私活动、走私形式、藏匿方式、新的走私工具和方法的情报、查缉方法及其成果；
　　（五）同各国海关、海关合作理事会和其他国际组织合作的经验；
　　（六）其他双方共同感兴趣的问题。
　　二、双方海关当局应在海关事务方面进行合作，包括：
　　（一）就共同感兴趣的事项，尤其是为获得海关监管技术装备、计算机和其他现代化科技手段应用方面的经验而进行海关官员和专家的交流；
　　（二）海关人员的业务培训；
　　（三）交流与海关业务有关的专业和科技资料。

　　第十四条　费用
　　一、除支付给专家和证人或译员等非海关雇员的费用外，双方海关当局应放弃就执行本协定所产生一切费用获得补偿的要求。
　　二、双方海关当局可就执行本协定第十三条所产生费用的补偿问题另行做出安排。

　　第十五条　协定的执行
　　一、双方海关当局应相互直接提供本协定所规定的协助，并应为此目的做出具体安排。
　　二、双方海关当局应安排中央一级海关部门之间保持直接联络，并授权各自地方海关进行联络。为此，双方海关当局将另行协商并做出安排。
　　三、双方海关当局应本着友好合作的精神协商解决本协定解释或执行过程中所产生的问题。

　　第十六条　适用领域
　　本协定应适用于中华人民共和国的关境和俄罗斯联邦的关境。

　　第十七条　生效和终止
　　一、本协定在通过外交途径收到关于双方业已完成本协定生效所必需的国内法律手续的最终通知之日起三十天后生效。
　　二、本协定长期有效。双方可以通过外交途径书面通知终止本协定，本协定将于上述通知发出之日起六个月后失效。
　　本协定于一九九四年九月三日在莫斯科签订，一式两份，每份均用中文和俄文写成，两种文本同等作准。

　　中华人民共和国政府　　　　　　　　　　　俄罗斯联邦政府
　　　　代　　　表　　　　　　　　　　　　　　代　　　表
　　　　　钱冠林　　　　　　　　　　　　　　　克鲁格洛夫
　　　　（签字）　　　　　　　　　　　　　　　（签字）