论不动产登记簿公信力和不动产善意取得制度的区分/鲁春雅

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 11:56:47   浏览:8675   来源:法律资料网
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  内容提要: 对从无权利人处善意取得不动产应采取何种善意保护制度,需结合物权法的立法思想、不动产物权变动模式和不动产登记制度进行综合评判。《物权法》第106条规定的不动产善意取得制度和德国、瑞士法上的不动产登记簿公信力制度在前提条件、理论基础、法律效力方面均存在明显差异,不宜盲目照搬德国法关于不动产登记簿的公信力的规定来解释我国的不动产善意取得制度。


在《物权法》颁布以前,我国大陆地区的学者多将善意取得视为一项关于动产物权取得的特殊制度。学者们通常从两个角度来阐述该制度:一是认为其前提条件是无权占有,取得人的善意体现为其不知道无权处分人无处分权;[1]二是从物权公信原则出发,主张不动产登记簿和占有均具有公信力,信赖登记簿与信赖占有的善意第三人,其所得利益皆受法律保护。[2]上述不同见解之所以能够共存且未引起争议,是因为不动产登记簿的公信力与动产的善意取得制度一直被视为两种不同的制度。在《物权法》制定过程中,这两种见解曾同时得到过立法者的认可。例如,《物权法》(第四次审议稿)第22条规定了不动产登记簿的公信力制度,[3]而第110条规定了适用于动产和不动产的善意取得制度。然而,正是这两个法条对不动产善意保护的分别规定,凸显了不动产善意取得制度和不动产登记簿公信力制度之间长期隐而未现的矛盾:是用善意取得制度还是不动产登记簿公信力制度来保护不动产善意取得及其相关权利。
《物权法》颁布以后,有些学者敏锐地意识到,《物权法》第106条用一个条文对动产和不动产进行统一规定,不免给动产和不动产善意取得的构成要件的判定带来不便。[4]如何解决不动产善意取得制度与不动产登记簿公信力的关系便成为把握第106条的关键。对此,学者们提出了两种解决方案:其一,不动产善意取得制度与不动产登记簿公信力制度无实质差异,《物权法》第106条包括了不动产登记簿公信力制度。[5]以往认为应否定不动产物权善意取得,而采取不动产公信力制度是一种误解。[6]有学者在此基础上,进一步提出借鉴德国法上不动产登记簿公信力制度的规定,来区分动产善意取得和不动产善意取得的构成要件。[7]其二,应区分不动产善意取得制度与不动产登记簿公信力制度,单独规定不动产登记簿公信力制度。[8]究竟上述哪种方案更切合我国实际,德国法上的不动产登记簿公信力制度对我国的不动产善意取得制度具有多大的借鉴意义,非常值得深入探究。本文将以我国的立法和司法实践为基础,并参酌德国、瑞士关于不动产登记簿公信力及善意取得制度的立法和学说,从制度建立的前提条件、理论基础等方面分析我国法上的不动产善意取得制度与德、瑞两国不动产登记簿公信力制度之间的关系,以更好地理解与适用《物权法》第106条的规定。

一、制度建立的前提条件
关于《物权法》第106条不动产善意取得制度的前提条件,我国学者有两种不同的意见:第一,无权处分说。鉴于《物权法》第106条规定,“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的……”,因此该说将法条中“无权处分人”解释为在无权处分情况下没有处分权的人,从而得出不动产善意取得制度的前提条件为无权处分。这种学说得到了立法者的赞同,他们也提出,善意取得的前提条件是受让人不知道让与人无权处分的事实,[9]即无权处分,取得人信赖的客体是处分人的处分权。第二,不动产登记簿错误说。[10]此说认为可借鉴德国法关于不动产登记簿公信力制度的规定,将不动产登记簿错误作为不动产善意取得的前提条件。不过,“不动产善意取得制度保护的不是取得人对登记簿的信赖,而是对处分权人有无权利的事实的信赖。”[11]这表明,在这位学者看来,不动产善意取得制度保护的不是对不动产登记簿的信赖,而是对处分权人为有权处分人的信赖。这无异于将登记簿错误等同于将无处分权人登记为有处分权人,实际上是无权处分说的另一种表达方式而已。
在德国和瑞士学者看来,德国和瑞士民法不是将无权处分,而是将不动产登记簿不正确规定为不动产登记簿公信力的前提条件。[12]他们所讲的不动产登记簿不正确并非来源于法条本身,而是从不动产登记簿的正确性拟制中推导而来,并非从对无权处分人的处分权中演绎得来。例如,《德国民法典》第892条第1款规定:“为有利于根据法律行为取得一项权利或者取得该项权利上的权利的人,土地登记簿中所记载的内容应视为是正确的……”。又如,《瑞士民法典》第973条第1款则规定,“出于善意而信赖不动产登记簿的登记,因而取得所有权或其他权利的人……”。由上述规定可知,德国和瑞士皆将不动产登记簿的内容拟制为正确,并要求取得人善意信赖不动产登记簿的登记,这样就在不动产登记簿的登记与善意保护之间建立起了联系。取得人信赖的是不动产登记簿的内容而非处分人的处分权。[13]与此不同,在动产善意取得中,取得人信赖的是无权处分人的处分权,占有在这里起到了体现处分权的权利外观的作用。[14]是故,德国和瑞士均在不动产登记簿公信力制度之外,对动产的善意取得另行作出了规定(《德国民法典》第932条,《瑞士民法典》第933条)。
我国之所以将无权处分作为不动产善意取得制度的前提条件,与《物权法》第106条将善意取得制度统一适用于动产、不动产和《合同法》第51条关于无权处分的规定有关。善意取得制度以善意作为补正无权处分人处分权瑕疵的正当性根据。由此可知,尽管转让合同无效这个要件最终未被规定为善意取得制度的构成要件,实践中法院通常不会认定转让合同无效,而是依据善意取得制度判定受让人取得相应的不动产物权。这依然是一种以债权合同和意思主义为中心的物权变动模式,仅在受让人的善意和无权处分人的行为之间建立起了逻辑联系,并未直接涉及不动产登记簿的正确或不正确的状况,忽视了不动产登记簿的作用。
相比之下,德国、瑞士将不动产登记簿不正确而非无权处分视为不动产登记簿公信力制度的前提条件,这一方面与它们在立法技术上对不动产登记簿的正确性和完整性拟制有关,[15]另一方面与它们将从无权利人处取得动产、不动产分别予以规定的做法相关。值得注意的是,不动产登记簿的公信力对不动产登记簿的拟制作用与不动产登记簿的权利推定作用之间存在显著不同。这一点并未引起我国学者的足够注意。甚至有学者将《物权法》第16条不动产登记簿的推定看做不动产登记簿的公信力。[16]其实,不动产登记簿的权利推定体现的是不动产登记簿形式上的公示作用(formelle Publizitaet),而不动产登记簿的公信力显现的是不动产登记簿的实质公示作用(materielle Publizitaet)[17]权利推定仅具有程序法上的意义,旨在免除登记权利人对自己享有物权的证明负担,而并不能产生实体法上的法律效果。该推定效力仅有利于不动产登记的权利人,善意第三人并不能依据该权利推定获得实体法上的保护。就效力范围而言,不动产登记簿的权利推定作用只具有积极公示(positive Publizitaet)的效力,即推定已登记的物权存在,已注销的物权不存在,并不涉及未登记的权利和处分权限制。可见,权利推定作用并不能解决不动产之上的权利负担问题。从这个意义上来说,不动产登记簿的权利推定作用和占有的权利推定作用一样,不具有完整性推定即消极公示(negative Publizitaet)的作用。占有作为权利外观只具有表征物权归属的作用,而不可能表征物上的负担,因此,占有的权利推定效力并不涉及物上的负担。在动产善意取得时,物上的负担是否消灭必须另行规定。《物权法》第108条解决了动产善意取得的物上负担问题,该条规定,“善意受让人取得动产后,该动产上的原有权利消灭,但善意受让人在受让时知道或者应当知道该权利的除外。”然而,《物权法》并未规定,善意受让人取得不动产后,该不动产上未登记的权利或权利限制是否消灭。实践中许多问题与此相关,例如,不动产之上未登记的共有物权在善意取得时是否当然消灭的问题。这不能不说是一个缺憾。
与《物权法》的上述欠缺不同,德国和瑞士通过不动产登记簿公信力的拟制作用解决了不动产之上未登记的权利和权利限制是否消灭的问题。不动产登记簿公信力具有对不动产登记簿的完整性拟制效力,除了已登记的物权的存在,还包括未登记的物权和未登记的处分权限制不存在。这便从效力范围上超越了不动产登记簿的权利推定作用。不同于权利推定效力的程序法作用,不动产登记簿公信力的拟制作用将不正确的不动产登记与实体法律效果相联系,从而产生实体法上善意保护的法律效果。从举证的角度看,不动产登记簿的权利推定可以通过证明不动产登记簿不正确或存在可疑之处而被推翻,而不动产登记簿的公信力的正确性和完整性推定是不可推翻的。不论对于确实存在的不动产登记簿不正确,还是可能存在的不动产登记簿不正确,取得人均可依据不动产登记簿公信力受到善意保护。由此可知,不动产登记簿公信力在实体法上的效力排除了反证权利取得有瑕疵从而推翻善意保护的可能性,取得人不能够放弃所受到的善意保护。[18]因此,德国主流学说将不动产登记簿公信力视为法律的拟制,而非不可推翻的推定。[19]这种对不动产登记簿完整性的拟制不仅在不动产登记簿不正确的客观事实和善意保护的法律效果之间建立了逻辑衔接,而且实现了对取得人善意的推定。这样一来,善意在不动产登记簿公信力制度之下是排除善意保护的消极要件。取得人受善意保护既无须证明自己不知道不动产登记簿的不正确,也无须证明自己已知不动产登记簿的内容。可见,德国法和瑞士法上不动产登记簿公信力的主观善意均体现为善意推定,这是基于不动产登记簿公信力制度的一种可以推翻的假定,而不是从实体法上对取得人提出的善意要求。可以说,不动产登记簿的拟制功能既实现了对善意的推定,又完成了将不动产登记簿的程序法推定作用向实体法保护功能的超越。[20]
由上述分析可以看出,德国和瑞士对不动产登记簿公信力和动产善意取得分别进行规定有两个立法技术上的原因:一是不动产登记簿公信力制度解决了实体法上的正确性和完整性的推定问题,实现了实体法上的保护效果,而善意取得制度并不具有这样的功能。因此,不论是我国,还是德国和瑞士,均需要对实体法上的物上负担问题做出特别规定;二是不动产登记簿内容不正确的情形不限于处分人无处分权,还包括其他如预告登记等非物权的权利限制情形。无权处分不足以成为概括德国法和瑞士法上从无权利人处取得动产和不动产的前提条件,取得人仅依据不动产登记簿的权利推定效力也不能实现实体法上的法律效果。
德国和瑞士的学者多认为,善意保护的立法技术不是一项一般性的法律原则,而是一种例外性规则。基于一定权利外观而受到保护的当事人的地位必须符合法律规定的要求。在缺乏特别规定的情况下,应根据实际法律状况来判断法律效果。[21]因此,不论是动产的善意取得制度还是不动产登记簿公信力制度,皆应以法律的特别规定或者通过法律解释不至于引发异议为前提。善意保护不仅涉及到法律交易中原权利人与第三人的利益平衡问题,更涉及到交易安全的保护问题,因此,不论在何种限度内对善意第三人的利益进行保护, 必然以牺牲原权利人的利益为代价。是故,各国在立法和法律解释上均对善意保护采取谨慎的态度。对于我国不动产善意取得制度而言,法律规定善意保护只适用于无权处分的情形,而未规定由其他原因引起的不动产登记簿不正确时的善意保护。由于《物权法》未规定不动产登记簿的公信力,不动产登记簿的消极权利推定效力(未登记的物权不存在)和完整性推定效力(未登记的处分权限制不存在)难以依据不动产善意取得制度的构成要件来确定其实体法上的法律效果。因此,以不动产登记簿不正确替代无权处分作为不动产善意取得制度前提条件的做法并不符合善意保护的理论。

二、制度构造的理论基础
从权利外观理论的角度来看,无权处分和不动产登记簿不正确分别构成了不动产善意取得制度和不动产登记簿公信力的权利外观,但二者并不具有互相替代的基础。原因在于,权利外观理论不是一个统一性的原则,一般认为,它只能作为解释法律制度的基础,而不能作为法律制度产生的依据。虽然可以依照权利外观理论来理解不动产善意取得制度和不动产登记簿公信力制度,但并不能由这一理论推出两个制度适用的前提条件及理论基础。适用权利外观理论的各种制度虽均以保护交易安全为目的,但是它们各自的法律构造和法律后果却存在诸多不同。因此,权利外观原则没有统一的表述。[22]我国和德国、瑞士在立法上对不动产善意取得制度和不动产登记簿公信力制度的不同规定,正反映了权利外观理论的上述特点。
无权处分中权利外观事实的形成以不违背原权利人意思为前提,且权利外观的形成是由原权利人的行为引起,其行为的可归责性是权利外观形成的要件之一。据此,诱因原则被视为无权处分的理论基础。不具有处分权这个事实是由原权利人的行为而引起的,正是由于原权利人行为的可归责性导致了其相对于取得人而言不值得保护。可见,原权利人的行为与权利外观的形成之间存在必然联系,原权利人在权利外观形成中的可归责性构成信赖保护的条件。与此相比,不动产登记簿的登记错误并不一定与原权利人的行为有关,不论不动产登记簿错误是否由原权利人的行为直接引起,皆不影响取得人受到善意保护。[23]不动产登记簿登记错误这个权利外观的形成既不考虑原权利人的意思,也不考虑原权利人的行为与权利外观形成之间的关系。相对于诱因原则,德国学者将不动产登记簿公信力的理论基础称为纯粹权利外观原则。[24]
结合《物权法》第106条和第107条的规定来看,动产善意取得制度贯彻了诱因原则,排除了非因权利人行为导致的对遗失物的无权处分。无权处分作为动产善意取得制度的前提条件,应当在不违背原权利人的意思的情况下形成,而物的遗失行为并不符合原权利人的意思,因此对于遗失物不适用善意取得。《物权法》没有明确规定不动产善意取得制度是否适用诱因原则。德国和瑞士学者多认为,诱因原则并不适用于不动产交易。理由是,诱因原则旨在从原权利人的行为中找到善意保护的正当性根据,不动产交易中善意保护的正当性根据难以从原权利人的行为或过失中得出。在动产交易中,原权利人的行为直接导致了占有这一权利外观的形成。在不动产交易中,不动产登记簿处于不动产登记机关的掌控之下、原权利人在被登记入不动产登记簿之后,不可能发生委托他人管理等可归责于原权利人的行为。因此, 不动产登记规程的设置决定了原权利人的行为难以成为登记这个权利外观形成的原因,从原权利人的过错中同样也难以找到善意取得的正当性根据。相反,不动产登记制度可能造成不利于原权利人的后果。由于原权利人不可能时时刻刻对自己的权利尽到询问和监督的义务,对登记簿的变化了如指掌,因此,他难以防范他人欺诈登记机构而进行转让登记或在不动产上设定负担,而由原权利人的行为造成不动产登记簿不正确的情形是不多见的。[25]总之,无权处分本身和诱因原则相伴而生,但诱因原则又不适用于不动产交易。因此,从诱因原则理论的角度来看,将无权处分作为不动产善意取得的前提条件是难以成立的。
无权处分与不动产登记簿错误中,取得人信赖的客体不同。如前所述,在无权处分情形下,取得人信赖的客体是处分人的处分权。[26]权利外观由原权利人的行为引起,取得人基于对处分权的信赖而从事了法律行为。在不动产登记簿不正确情况下,取得人信赖的客体是不动产登记簿的内容。取得人不负有探知并信赖不动产登记簿所表明的真实法律状况的义务。处分人是否有处分权,属于对真实法律关系的一种价值判断,与取得人的信赖之间并无直接关系。有学者指出,在采登记生效主义的国家,如德国、瑞士等,皆规定了不动产登记簿公信力制度,而非善意取得制度,因此,我国不宜用不动产善意取得制度代替不动产登记簿公信力制度。[27]这个观点值得赞同。原因在于,采登记生效主义的国家,均建立了一套完善的不动产登记制度体系。正是这一制度体系构成了不动产登记簿的公信力制度的基础。不动产登记制度建立的目的在于,以国家登记机关代表的国家信用作为当事人从事不动产交易的基础,善意取得人可以信赖不动产登记簿的登记,而不是像罗马法时代信赖让与人的个人信用或处分权。不动产登记簿具有公开性、可信赖性,这就减少和降低了取得人的交易成本和交易风险。在一定程度上,不动产登记簿公信力制度可看作是一种对不动产登记制度的制度性的信赖。[28]就我国而言,从不动产登记簿制度的设置与功能来讲,将无权处分看做不动产善意取得制度的理论基础也不恰当。这恐怕就是前面认同不动产善意取得制度与不动产登记簿公信力制度同一性的学者,也还要通过解释《物权法》第16条来得出不动产登记簿公信力的重要原因。[29]

三、制度的法律效力
不动产登记簿公信力制度并不具有一成不变的模式,仅就在大陆法系具有重要影响的德国和瑞士的相关规定来看,不动产登记簿公信力的法律效力存在显著区别。在德国学者看来,受不动产登记簿公信力保护的物权变动过程包括了导致权利取得的处分行为和其他处分行为。这些处分行为的共同特征是,均为以法律行为方式产生的物权变动,并且这个物权变动包含对权利的处分。这些处分行为分别体现在《德国民法典》第892条和第893条的规定中。德国学者虽然也将这两个条款并称为善意取得的法律依据,但其所使用的善意取得,并非指善意取得制度,而是指善意取得效力。如鲍尔和施蒂尔纳认为,《德国民法典》第892条、第893条列明了可以进行善意取得(redlicher Erwerb)的物权变动过程,这里的善意取得包含的物权变动过程,不仅包括土地权利或土地之上的权利之取得(《德国民法典》第892条),也包括了对登记权利人为给付和与登记人所为的所有其他处分行为(《德国民法典》第893条)。由此看来,不动产登记簿公信力的善意效力(Gutglaubenwirkung)较之动产善意取得的效力范围更为广泛,适用依据也更为统一。[30]
值得注意的是,德国学者对《德国民法典》第892条和第893条的规范功能也进行了区分。第892条的范围仅局限于能导致权利取得的处分行为,不适用于除此之外的其他处分行为;而第893条则适用于对不动产登记权利人所为的给付、其他包含对权利的处分但不属于第892条的法律行为,例如,预告登记、权利的废止(《德国民法典》第875条、第1183条)、权利内容的变更(《德国民法典》第877条、第1116条第2款)、顺位变更(《德国民法典》第880条)等。[31]《德国民法典》通过第893条的一般性规定,使基于不动产登记簿公信力的善意取得效力不仅适用于权利取得行为,也适用于权利取得以外的其他处分行为。通过这两个条款,不动产登记簿公信力制度成为对不动产进行善意保护的具有普遍适用意义的制度。
较之德国法,瑞士法虽规定了不动产登记簿公信力制度,但未对不动产登记簿公信力的法律效力做出一般性规定。依《瑞士民法典》第973条,不动产登记簿的公信力只发生以权利取得为限的善意取得效果。就权利的范围来看,该效果包括取得不动产所有权和限制物权。由于缺乏像《德国民法典》第893条那样的一般条款,因此,《瑞士民法典》第973条的规定不能适用于向不动产登记权利人为给付的处分行为。对于不动产登记簿公信力的善意效力能否扩展到权利取得以外的其他处分行为,学者间存有争议。[32]较为一致的看法是,根据法律规定,不动产登记簿公信力可以扩展至债券债权(Schuldbrief)和定期金债权(Guelt)(《瑞士民法典》第865 -867条)。[33]虽然《瑞士民法典》第973条未明确将预告登记列入善意保护的效力范围之内,但是由于《瑞士债法典》第216条第2款、第216条a、第216条b第2款对不动产优先购买权、买回权和选择权进行了规定,而这些权利可以在不动产登记簿中进行登记,因此,对于这些权利的顺位可以适用不动产登记簿公信力进行善意取得。[34]
我国有些学者认为可以借鉴德国法的规定,对不动产预告登记适用善意取得的观点明显不符合善意保护的一般法理。预告登记既非一项物权,又非处分限制,因此,依据《德国民法典》第892条的规定,很难纳入善意保护的规则之中。因预告登记而引起的不动产登记簿不正确,德国法是依据第893条,将其视为权利取得之外的其它处分行为进行善意保护的。[35]《瑞士民法典》则通过特别条款有限制地承认了对预告登记的善意保护。我国既不像德国法那样对于不动产权利取得之外的其他处分行为设有一般性规定,又缺乏瑞士法中对于不动产优先购买权、买回权及选择权的制度基础,司法实践中也并没有关于不动产预告登记适用善意取得的案例,因此,这种对不动产善意取得制度法律效力的扩张解释缺乏必要的法律依据。

四、结论
通过对我国不动产善意取得制度和德国、瑞士不动产登记簿公信力制度的上述分析可知,这两种制度间存在显著差异。我国法律缺乏关于不动产登记簿完整性拟制的规定,因此难以将不动产登记簿不正确作为不动产善意取得制度的前提条件。如以无权处分作为不动产善意取得制度的前提条件,不仅不符合我国采取的实质主义的不动产登记模式和信赖保护的诱因原则,而且仅根据不动产登记簿的权利推定作用难以解决未登记的权利和权利限制的善意保护问题。德国、瑞士关于不动产登记簿公信力制度的法律效力范围并不相同,相比之下,我国不动产善意取得制度对善意保护的范围极为有限。总之,不动产登记簿公信力制度的前提条件、理论基础和法律效力不论从法律理论上,还是从法律技术上均是相互联系、密不可分的整体。



注释:
本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助“物业管理疑难法律问题研究”(ZY1229)的阶段性成果。
[1]参见王利明、郭明瑞、方流芳:《民法新论》(下),中国政法大学出版社1988年版,第71页以下;彭万林主编:《民法学》,中国政法大学出版社1999年版,第300页。
[2]参见梁慧星、陈华彬:《物权法》,法律出版社1997年版,第75 - 77页;江平主编:《民法学》,中国政法大学出版社2000年版,第340-342页。
[3]“基于不动产登记簿享有的物权受法律保护,但记载于不动产登记簿的权利人在取得权利时知道或者应当知道权利有瑕疵的除外。”
[4]参见崔建远:《物权法》,中国人民大学出版社2009年版,第68页;朱广新:《不动产适用善意取得制度的限度》,《法学研究》2009年第7期,第59页。
[5]参见王利明:《物权法研究》(上卷),中国人民大学出版社2007年版,第437页以下;程啸:《论不动产善意取得之构成要件——<中华人民共和国物权法>第106条释义》,《法商研究》2010年第5期,第83页。
[6]参见崔建远主编:《物权法》,清华大学出版社2008年版,第55页。
[7]参见前引[5],程啸文,第75页以下。
[8]参见梁慧星:《对物权法草案(第四次审议稿)的修改意见》,《中国民事立法评说—民法典、物权法、侵权责任法》,法律出版社2010年版,第208 -211页;孙宪忠:《我国物权法中物权变动规则的法理评述》,《法学研究》2008年第3期,第42-51页。
[9]参见全国人大常委会办公厅秘书局编:《中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议文件汇编》,中国民主法制出版社2007年版,第177页;全国人大常委会法制工作委员会民法室编:《<中华人民共和国物权法>条文说明、立法理由及相关规定》,北京大学出版社2007年版,第193页。
[10]前引[7],第76页。
[11]同上文,第76页。
[12]Heinz Rey, Die Grundlagen des Sachenrechts und das Eigentum, Bern: Staempfli Verlag AG, 2007,S. 388.
[13]参见Juergen F. Baur, Rolf Stuerner, Sachenrecht, Muenchen: Verlag C. H. Beck, 2009, S. 294; Karl-Heinz Gursky(Bearb.),J. von Staudingers Kommentar zum Buergerlichen Gesetzbuch mit Einfuehrungsgesetz und Nebengesetzen, Band 3,Berlin:Seiller de-Gruyter, 2008,S. 441.
[14]参见前引[13],S. 438; W. Siebert, Juergen F. Baur, Soergel Kommentar, 13. Aufl.,Stuttgart:Kohlhammer, 1999,S. 506.
[15]Marc Amstutz, Handkommentar zum Schweizer Privatrecht, Zurich, Basel, Genf:Schulthess, 2007,S. 1146.
[16]参见前引[4],崔建远书,第49页以下。
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国务院办公厅关于印发全国结核病防治规划(2011—2015年)的通知

国务院办公厅


国务院办公厅关于印发全国结核病防治规划(2011—2015年)的通知

国办发 〔2011〕53号


各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
《全国结核病防治规划(2011—2015年)》已经国务院同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。
国务院办公厅
                        二○一一年十一月十七日

全国结核病防治规划(2011-2015年)

为进一步做好全国结核病防治工作,有效遏制结核病的流行,保障人民群众身体健康,根据我国结核病疫情与防治工作现状,制定本规划。
一、防治现状
结核病是严重危害人民群众健康的呼吸道传染病,被列为我国重大传染病之一。我国政府历来高度重视结核病防治工作,相继实施了3个全国结核病防治十年规划。特别是从2001年开始,全面推行了现代结核病控制策略,各级人民政府积极履行职责,不断加大投入力度,取得了显著成效,我国结核病疫情上升势头得到有效遏制。10年间,全国共发现并治疗肺结核患者829万例,其中涂阳肺结核患者450万例,避免了4000多万健康人感染结核菌。2010年全国涂阳肺结核患病率降至66/10万,比2000年下降了61%,如期实现了我国政府向国际社会承诺的结核病控制阶段性目标,提前实现了联合国千年发展目标确定的结核病控制指标。
同时,我国结核病防治工作还面临着诸多新的问题与挑战。我国仍是全球22个结核病高负担国家之一,世界卫生组织评估,目前我国结核病年发病人数约为130万,占全球发病人数的14%,位居全球第二位。近年来,我国每年报告肺结核发病人数约100万,始终位居全国甲乙类传染病的前列;耐多药肺结核危害日益凸显,每年新发患者人数约12万,未来数年内可能出现以耐药菌为主的结核病流行态势;结核菌/艾滋病病毒双重感染患者人数持续增加,防治工作亟待加强;中西部地区、农村地区结核病防治形势严峻。但我国现行结核病防治服务体系和防治能力还不能满足新形势下防治工作的需要,防治基础设施建设滞后,基层防治力量薄弱,流动人口患者治疗管理难度加大,公众对结核病危害的认识不足,防治任务仍然十分艰巨,需要长期不懈的努力。
二、指导原则和防治目标
(一)指导原则。以科学发展观为统领,遵循深化医药卫生体制改革的目标和要求,坚持以人为本、预防为主、防治结合、依法防治、科学防治。健全政府组织领导、部门各负其责、全社会参与的结核病防治机制。因地制宜、分类指导、稳步推进,全面实施中国结核病控制策略。
(二)防治目标。进一步减少结核感染、患病和死亡,切实降低结核病疾病负担,提高人民群众健康水平,促进国民经济发展和社会和谐稳定。
——全国肺结核患者发现并治疗管理人数达到400万;
——全国新涂阳肺结核患者的治愈率保持在85%以上;
——涂阳肺结核患者密切接触者筛查率达到95%以上;
——报告肺结核患者和疑似肺结核患者的总体到位率达到90%以上;
——全国以县(市)为单位抗结核固定剂量复合制剂使用覆盖率达到100%;
——80%以上的县级结核病实验室开展痰培养,100%的地市级结核病实验室开展药敏试验,100%的省级结核病实验室开展快速菌种鉴定;
——跨区域流动的肺结核患者信息反馈率达到90%,流动人口肺结核患者的成功治疗率达到80%;
——以市(地)为单位开展耐多药肺结核诊治工作覆盖率达到50%,耐多药肺结核可疑者筛查率达到60%;
——艾滋病病毒感染者结核病的筛查率达到90%,卫生部确定的艾滋病流行重点县(市)结核病患者艾滋病病毒的筛查率达到70%;
——全民结核病防治核心信息知晓率达到85%。
三、防治措施
(一)加大工作力度,早期发现患者。各级各类医疗机构要切实落实肺结核患者或疑似患者的报告和转诊制度。定点医疗机构根据国家有关规定为肺结核可疑者免费提供痰涂片、胸部X线检查等诊断服务。鼓励应用新技术、新方法,提高患者发现水平。各地卫生、教育、公安、司法行政、民政、红十字会等部门和单位要加强合作,有针对性地开展对结核病密切接触者、艾滋病病毒感染者、羁押人群等高危人群以及老年人、学生、流动人口等重点人群的结核病筛查工作,尽早发现肺结核患者。
(二)规范患者管理,提高治疗水平。落实对肺结核患者的免费诊疗与管理政策,定点医疗机构要对肺结核患者实行规范化治疗,免费提供一线抗结核药品治疗和随访检查,规范开展辅助检查和辅助治疗,切实减轻患者的医疗费用负担。加强患者的治疗管理,探索推广适宜的治疗管理技术和方法。规范使用抗结核药物,逐步推广使用抗结核固定剂量复合制剂,提高患者治疗的依从性。落实结核病感染控制工作制度,加强对医疗卫生人员的防护。
(三)扩大耐多药肺结核诊疗覆盖面,遏制耐药菌传播。各地要将耐多药肺结核防治工作纳入当地结核病防治规划。根据国家有关规定,县级结核病定点医疗机构负责开展痰培养工作或推荐耐多药肺结核可疑者至地市级以上定点医疗机构进行确诊;地市级或省级定点医疗机构负责对可疑者进行耐药检测,以及对确诊的耐多药肺结核患者的住院治疗、出院后随访复查和登记报告;基层医疗卫生机构负责按照定点医疗机构制定的治疗方案,对出院后的耐多药肺结核患者进行治疗管理;地市级和县级疾病预防控制机构负责对耐多药肺结核防治工作进行督导,开展健康教育和评价。积极推广快速诊断方法,缩短耐多药肺结核患者的诊断时间。
(四)加强流动患者管理,完善防控机制。各地要认真做好流动人口结核病患者的发现、登记、转诊、接收和管理工作,充分利用结核病专报系统,落实跨区域结核病患者管理机制。加强流动人口和羁押人群结核病患者的属地化管理,对转出的流动人口和出狱(所)后不在本区域的结核病患者实行跨区域管理。加强部门协调配合,为贫困流动人口结核病患者提供关怀和救助。积极探索针对农民工等流动人口结核病防治的有益做法和经验,不断完善流动人口结核病防治政策。
(五)加强双重感染防治,减少患者死亡。各相关医疗卫生机构要切实加强合作,共同开展结核菌/艾滋病病毒双重感染的诊断及对感染者治疗、管理和疫情监测工作。为所有艾滋病病毒感染者和患者提供结核病筛查服务。在卫生部确定的艾滋病流行重点县(市),为结核病患者提供艾滋病病毒筛查服务。为结核菌/艾滋病病毒双重感染患者及时提供治疗与关怀,努力提高患者生命质量。
(六)强化宣传教育,普及防治知识。坚持结核病宣传教育的公益性,将结核病宣传教育纳入相关工作安排,有计划、有针对性地开展宣传教育工作。各有关部门、社会团体和新闻媒体要充分发挥各自优势,不断改进和创新方式方法,积极宣传结核病防治知识和防治工作,切实增强宣传教育的实效,营造有利于结核病防治的社会氛围。
(七)加强科学研究,提供技术支撑。卫生、科技、教育等部门要进一步加强结核病防治科研工作,充分利用科技重大专项等项目,重点开展结核病发病机理、流行危险因素、新诊断技术、新药品以及新型疫苗等领域的研究工作。建立对新技术、新方法的评估和验证工作机制,及时推广适宜技术和方法。推动基础研究和应用研究紧密结合,加快科技成果转化,为全面提升结核病防治水平提供有力技术支撑。
(八)加强国际交流,拓展国际合作。进一步加强与有关国家和国际组织的交流与合作,积极争取技术、资金等方面的支持。吸收、借鉴和推广国际先进的结核病防治技术及成功经验,积极参与结核病防治国际合作,共同实施全球遏制结核病策略。
四、保障措施
(一)加强组织领导,健全管理机制。地方各级人民政府要进一步提高对结核病防治工作重要性和长期性的认识,本着对人民群众健康高度负责的态度,加强对结核病防治工作的组织领导。要将结核病防治工作纳入本地区国民经济和社会发展规划,纳入政府目标管理考核内容。要根据本规划提出的目标,结合当地实际,制定本地区结核病防治规划及年度实施计划。要建立健全联防联控工作机制,明确部门分工,协同做好防治工作。
(二)明确部门职责,加强防治合作。卫生部门负责本地区结核病防治工作的监督管理,将结核病防治纳入卫生发展规划,作为重点疾病加以控制。发展改革部门按照基本建设分级管理原则,负责加强结核病防治机构能力建设。工业和信息化部门负责完善相关产业政策,支持企业加快技术改造,增强抗结核药品的生产供应能力。财政部门根据结核病防治需要、经济发展水平和财力状况,合理安排补助资金并加强资金监管。教育部门负责加强学校结核病防治知识的宣传教育,在卫生部门指导下落实学校结核病防治工作。科技部门负责协调卫生等部门,共同推进科技重大专项等科研项目对结核病防治研究工作的支持。公安部门和司法行政部门负责在卫生部门指导下,对监狱、劳教所、看守所、拘留所等场所的被监管人员及戒毒康复场所的戒毒人员开展结核病检查和治疗。民政部门负责加大对贫困结核病患者的救助力度,按规定将符合条件的贫困结核病患者纳入低保,提供医疗救助。人力资源社会保障、卫生部门负责按规定将结核病患者纳入医疗保险范围,支付相关的诊疗费用。食品药品监管部门负责加强对抗结核药品的审批和监管,保证抗结核药品的质量。广电等部门负责开展结核病防治工作的公益性宣传,大力普及结核病防治知识。红十字会等社会团体为贫困结核病患者提供人道主义救助,开展健康教育和人道关爱活动。
(三)明确机构职责,完善服务体系。各地要加强省、市、县三级结核病防治网络建设,逐步构建定点医疗机构、基层医疗卫生机构、疾病预防控制机构分工明确、协调配合的防治服务体系。各级各类医疗机构负责肺结核患者疫情报告,并将其转诊至当地卫生部门指定的定点医疗机构,定点医疗机构负责对肺结核患者进行诊断、治疗和登记。原则上每个县(市)应确定至少1家定点医疗机构负责诊断治疗一般结核病患者;省级、地市级卫生部门根据本地区域卫生规划和结核病防治工作需要,确定定点医疗机构诊断治疗耐多药肺结核及疑难、重症结核病患者,并应优先考虑当地具有临床诊疗资质的结核病防治所、结核病专科医院、传染病院以及具备收治传染病患者能力的综合医院。基层医疗卫生机构负责转诊、协助追踪肺结核患者,并根据定点医疗机构制定的治疗方案,对本地肺结核患者的治疗进行督导管理。疾病预防控制机构在卫生部门领导下负责组织开展结核病防治规划管理、疫情监测与处置、实验室质量控制、防控技术指导、宣传教育、绩效评估等工作。
(四)保障经费投入,有效整合资源。各级人民政府要进一步完善“政府投入为主、分级负责、多渠道筹资”的经费投入机制,将结核病防治经费纳入政府的财政预算。中央财政继续加大对困难地区的支持力度,地方财政也要逐步加大对结核病防治工作的投入,继续保障患者发现、治疗管理、疫情监测、培训、督导、宣传教育等防治措施的落实,完善对基层医务人员发现和管理患者的激励机制。加大对结核病定点医疗机构建设的投入,对定点医疗机构承担的结核病防治任务进行合理补偿,保障其高质量完成结核病诊疗任务。建设符合实验室生物安全标准的结核病检测实验室,落实相关工作经费,逐步使省、市和县级实验室分别具备开展结核菌快速检测、药敏试验和痰培养的能力。动员和引导社会各界为结核病防治工作提供支持,统筹安排国际国内防治资源。加强资金管理和经费使用情况的监督检查,提高资金使用效益。
(五)完善保障政策,减轻患者负担。各地在执行国家现行结核病免费诊疗政策的基础上,可根据当地实际适当扩大诊疗费用减免项目。卫生、财政、人力资源社会保障等部门要做好公共卫生专项与基本医疗保障制度的衔接,落实公共卫生结核病防治项目,对不属于公共卫生支付范围的结核病患者医疗费用,可按照基本医疗保障制度的相关规定予以支付。结合国家基本药物目录调整,逐步增加二线抗结核药品的种类。民政、卫生部门和红十字会等要对贫困结核病患者给予医疗、生活救助,帮助减轻患者负担。
(六)加强队伍建设,提高防治能力。各级人民政府要加强结核病防治队伍的建设,合理配置防治人员。定点医疗机构和疾病预防控制机构均要设置专门科室和人员负责结核病防治工作。要将定点医疗机构结核病实验室纳入全国结核病实验室网络管理,不断提升实验室工作质量。加强各级结核病防治人员的培训,全面提升专业技术能力。加强学术带头人和创新型人才培养,积极引进高精尖人才,全面提高我国结核病防治能力。建立激励机制,完善包括结核病专职防治人员在内的卫生防疫津贴制度,提高基层人员的补助标准,调动防治人员的积极性,稳定防治队伍。
(七)保障生产供应,规范药品管理。扩大国产抗结核固定剂量复合制剂的生产供应,加快二线抗结核药品的国产化进程。强化抗结核药品生产、流通和使用等环节的监督管理,切实保证药品质量。对进口抗结核药品按照规定享受税收优惠。
五、监督与评估
地方各级人民政府要根据本规划要求,将工作目标和任务层层分解到具体部门,落实各项工作责任。卫生部门要会同发展改革、财政等部门每年对本地区防治工作情况进行检查,发现问题及时解决,确保圆满完成规划确定的各项目标和任务。卫生部、发展改革委、财政部要不定期地对各地区的规划执行情况进行检查和通报,并于2015年组织开展评估,结果报国务院。

邮电部关于部分邮电通信企业试行融资租赁通信设备的通知

邮电部


邮电部关于部分邮电通信企业试行融资租赁通信设备的通知
邮电部



根据财政部(91)财工字第311号《关于融资租赁通信设备试点的有关财务问题处理意见的通知》精神,现将部分邮电通信企业试行融资租赁通信设备的有关问题通知如下:
一、范围:
(一)在北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东十省、市通信企业进行融资租赁通信设备,租赁费摊入成本的试点。
(二)融资租赁通信设备,限急需配套的长途程控交换机、市话程控交换机、移动通信设备和卫星地球站等四类设备。
二、核准各局的融资租赁项目见附件一。这些项目的审批手续仍按过去的有关规定办理。
三、财务处理办法:
(一)试行单位融资租入的长途程控交换机、移动通信设备和卫星地球站的租赁期限不得低于四年;融资租入的市话程控交换机租赁期不得低于五年。
(二)租赁费(包括租赁手续费、利息、设备价款、运输费、途中保险费、安装调试费),可按部核定的项目,在租期内分年摊入通信成本。
(三)通信企业对融资租入的通信设备,应视同国家固定资产进行管理,不再计提折旧。租赁期满并按合同规定足额支付租金后,设备所有权转归邮电企业,作为国家固定资产处理。租赁设备的残值,由通信企业“专用基金-生产发展基金”支付。
四、会计处理办法:
(一)会计科目:
1.在“固定资产-融资租入固定资产”二级科目下增设“试点企业融资租入固定资产”明细科目,核算试点企业允许租赁费摊入成本的融资租赁固定资产原值。企业按照租入设备的价款、运输费、途中保险费、安装调试费的价值登记固定资产价值。租赁费中、手续费、利息不计入固
定资产价值内。试点企业融资租入固定资产,安装调试完毕交付生产验收使用时,借记本科目;贷记“固定基金-国家固定基金”科目。
2.在“共同费用”科目下增设“融资租赁费”二级科目,核算试点企业支付的融资租赁费用。月终按规定分配共同费用时,借记“业务支出-××专业成本业务费”科目;贷记本科目。
(二)会计报表:
邮电通信企业会计季报、年报表中会业3表收支以明细表-专业成本表第8行下增加“其中:融资租赁费”。会业7表固定资产流动奖金增减明细表第43行下增加“其中:试点企业融资租入固定资产”。
五、计划管理:
通信企业融资租赁通信设备,应列入国家批准的固定资产投资计划,要严格按照部有关计划管理程序及审批权限办理有关事宜。
为了便于今后进一步开展融资租赁业务并进行统一管理,请各试行融资租赁的企业在租赁合同签约之后,填写附件二《融资租赁项目情况表》,并将其连同租赁合同(复印件)一并报计划司、电信总局、经营财务司备案。其中外汇额度一级干线部分向部申请,二线干线部分自筹。
附件:一、十省(市)一九九一年租赁项目审定表(略)
二、融资租赁项目情况表(略)



1991年8月13日